2019年关于“放管服”改革的调查与思考

一、重庆推进“放管服”改革的主要做法及基本成效

党的十八大以来，重庆市认真贯彻落实党中央、国务院关于“放管服”改革的决策部署，聚焦制约发展和企业群众反映强烈的突出问题，着力为企业“松绑”，为群众“解绊”，为市场“腾位”。

第一，深化行政审批改革，审批效率和服务能力明显提高。2013年以来，先后承接国务院下放行政审批事项127项，取消和下放市级行政审批权限841项，保留581项，审批事项减少50%。先后取消银行贷款承诺、资金信用证明、股东出资承诺等18类企业投资审批中介服务，清理规范147项市级行政审批中介服务，并加强了后续管理。市、区县、乡镇建立三级便民服务窗口，建成网上行政审批平台，审批办理时限缩短30%。

第二，深化商事制度改革，企业发展活力极大释放。推进注册资本认缴登记制，严控工商登记前置许可项目，将215项前置审批事项改为后置，“先照后证”登记市场主体24万户。发放“一照一码”营业执照70万份。放宽住所（经营场所）登记条件，使11万户市场主体受益。完善市场准入监测预警机制，对投资、房地产开发、教育培训等行业实行准入资格审查，对钢铁、煤炭等产能过剩行业严格准入限制。探索建立个体工商户强制注销制度，2016年依法注吊销4.43万户，一批空壳公司、僵尸市场主体快速出清。

第三，扎实推进企业降费减负，企业获得感不断增强。出台涉企30条政策措施，推出五批《重庆市减轻企业负担政策措施目录清单》，并建立监督检查工作机制。减轻企业“五险一金”负担、减免企业保证金，降低企业要素成本、融资成本，压缩涉企行政事业性收费。2013年以来，我市取消、停征、减免收费基金近120项，每年减负32亿元左右。

第四，强化投资体制改革，投资环境持续优化。按照“非禁即入、非限即许”原则，畅通民间资本参与各领域项目建设渠道，释放了民间投资活力。连续三年每年推出1300亿PPP项目，累计实施项目73个，已开工30个、投资2100多亿元。制定《深化投融资体制改革的实施意见》、《重庆市企业投资项目核准目录》，完善投融资管理机制。将投资项目在线审批监管平台融入到市网审平台，实现“一口受理、网上流转、公开透明”，并与国家固定资产投资在线服务监管平台实现纵向贯通。

第五，切实抓好清单制度建设，政府和企业行为更加规范。市级3709项行政权力全部网上运行，实现与国家平?联网互通和网上公开。探索权力清单动态调整机制，实现了市级行政权项与区县、乡镇权力清单有效衔接，与行政审批项目动态调整有效对接。出台《重庆市产业投资禁投清单》，按照重庆五大功能区域发展战略，建立差异化、特色化投资导向机制，分行业和区域制定产业投资禁投清单，创新了政府监管方式，促进了市场公平竞争。

第六，积极推进监管机制改革，事中事后监管逐步强化。全市具有行政检查权的部门，超过80%的区县部门、95%的市级部门建立了“双随机一公开”监管机制，纳入随机抽查的事项占行政检查事项的90%以上。随机抽查事项占到市场监管执法事项的70%以上、其他行政执法事项的50%以上。率先试行法人数据库和地理空间数据库融合运用，初步建成市场主体分类监管平台。出台《重庆企业信用信息管理办法》，初步形成法人基础信息数据库，在全国首批实现各部门涉企信息的统一归集公示。

通过“放管服”改革，以权力“减法”、服务“加法”激发市场“乘法”，有效降低了各类制度性交易成本，切实增进了人民群众的获得感，企业发展收获切实便利。2013年以来，重庆GDP年均增长11.7%，保持在全国前列。固定资产投资年均增长17.5%，民间投资比重超过50%。重庆的实践表明，“放管服”改革，抓住了经济体制改革和行政体制改革的核心，适应了经济新常态下培育新动能的需要，是推进供给侧结构性改革的重要手段，也是推动政府治理能力现代化的关键举措，符合国际发展趋势，符合时代发展要求。

二、当前“放管服”改革存在的主要问题

（一）统筹协调改革事项的力度需要加大

1.一些领域改革缺乏统一标准。以2016年各地报送的行政许可数量为例，山东、重庆、福建分别为742项、452项、136项，最高相差几倍，影响了改革的统一性和效果评估。在探索工商登记制度改革中，有的“三证合一”、“五证合一”，有的甚至“二十证合一”，企业在全国注册证照各异，影响了证照的权威。

2.条块间部门间放管不同步。比如，重庆已取消“对国家鼓励发展的外资项目（进口设备免税）确认”、“对属于西部地区鼓励类产业确认（企业所得税减免）”，但企业需要申请享受此类税收优惠政策时，海关等部门仍要求企业提供主管部门的证明材料。又如，国家发展改革委已将新建和扩建汽车生产项目下放地方，但工信部要求汽车生产项目必须到该部信息平台办理登记公示，导致办件企业仍要“上下跑”。

3.审批事项互为前置的现象较为突出。如涪陵区某项目，发改委可行性研究报告的审批需要提供国土局的土地预审文件，因项目用地涉及林地，国土局批复预审文件前又需取得林业局相关批复，而林业局批复的前提是取得发改委的可研批复，这样就成了死循环，导致项目手续无法办理。

4.行政审批中介事项还不规范。比如对安全监管的评估，行业主管部门委托中介机构进行，但进入安监系统咨询库的中介机构收费高达几万元，没有入库的中介机构只需几千元。中介服务属于市场行为，通过合同约定服务时限，无法确定办理时限。

5.社会组织发育不足与管理约束不到位并存。过去，一些由行政机关办理可以规范、及时而且免费的事项，交由中介机构承接后不仅要收费，还出现了服务质量下降的情况，增加了群众麻烦，群众往往将这笔账记到政府头上。

6.一些事项存在放、管、服脱节。比如，相关行政部门不再出具“婚姻证明”、“单身证明”等材料，但在财产分配、征地拆迁对象认定、银行贷款、就业入职时，这些证明有时又必不可少，导致群众不知所措。

7.法律法规政策调整不及时。比如注册资本实缴制改为认缴制就涉及几十部法律，相关管理制度改革推进难度极大。又如，现行许多法律法规对审批事项规定了“先证后照”，导致实施“先照后证”过程中，面临与现行法律法规冲突的风险。

（二）简政放权有效性仍需提升

1.有些领域的放权没有体现差异化。一些地方把取消和下放行政审批事项数量作为考核改革成果的指标，存在为放而放。江津区反映，其承接下放的89项行政审批项目中，包括“外国医疗团体来华短期行医审批”等54项至今办件数为零，占下放总数的60%。九龙坡区反映，其作为主城核心城区，根本不存在野生林区，对其下放“建立固定狩猎场”审批事项，无异画蛇添足。

2.有些领域的放权没有“全链条”下放。一些部门在下放审批权限过程中“分拆下放、打包保留”，受理权和初审权下放，关键环节、终审权保留，导致申请人“两头跑”。某制药公司新建厂房项目，在办理立项、用地、规划、设计、施工许可等手续时，在市区两级行政审批部门之间反复跑路，时效性不增反降。

3.有些领域的放权不对路。本应该直接放给市场和社会的，却只由上级部门下放到下级部门，权力仍在政府内部打转。某医药公司反映，其研发的一款高端医疗设备，市场急需、国内领先，却因为新产品不在政府物价核定目录里，需要花大量时间到各省去“定价”，导致长期不能上市，错失发展良机。

4.有些领域的放权放错了位。比如，体育部门经营高危性体育项目审批权下放到了区县，但一般性体育项目的经营许可却未下放，这样本末倒置的权力下放，不仅不能给地方体育产业发展“松绑”，也不利于市场监管。

5.有些领域的放权基层接不住。比如，开办100张床位以下民营医院审批权限下放，部分区县反映，由于技术人员不足，最终还得委托市级部门有关人员代为审核。

6.有些领域的放权仍有较大空间。对一些关系公共安全和国计民生的领域和行业，从严从紧管理确有必要，但也要在“放”和“收”之间寻找平衡点，否则容易矫枉过正。一家药业公司反映，改变一个药品包装盒，也要到国家食药监总局备案，“等上三五个月，黄花菜都凉了”。

（三）监管机制与监管方式亟待完善

1.监管的合规性不足。国家层面的权责清单、负面清单还在建立完善中，导致各地的清单缺乏标准化和权威性。特别是负面清单，地方政府更多要求应用于市场准入方面，在事中事后监管方面国家部委推?比较迟缓，一些领域出现了监管不到位情况。

2.“双随机一公开”监管机制尚不健全。比如，随机抽检人员很可能不熟悉抽查领域，尚不具备相应的专业知识，反而会延误检查时间，甚至可能影响检查结论的准确性。对于食品生产、化学药品生产等行业，采取“双随机”，很难实现分类重点监管。对于未抽中的企业难以发现其真实经营状况，只能依靠收到投诉、举报再对其进行集中调查。

3.对新经济的监管方式需加强探索。如前些年互联网金融发展良莠不齐、鱼龙混杂，有的偏离正确方向、经营严重违规，有的打着互联网金融名义搞非法集资，存在取证难度大、执法监管难到位等问题。

4.监管不公、监管过度现象依然存在。一些部门对运动式监管乐此不疲，如一旦发生安全生产事故，往往就会对同类型企业进行大检查。多头监管、重复监管没有根除，让企业疲于应付。一家酒店反映，每年接受各类检查仍有数十项。

5.社会信用监管和联合惩戒机制缺失。黑名单等信用约束机制，由于信息传播有限，对失信行为的惩戒力度有限，尚未形成一个宽严有序的惩罚体系。

（四）政务服务效能有待提高

1.行政审批机制需完善。投资领域审批虽经压缩，但各种审批“要件”、程序、环节依然繁多，审批时间还是较长。以工程建设领域“五段式”并联审批为例，整个审批流程含办理事项145项，涉及27个行政主管部门和公共服务提供机构，一般投资项目审批仍需110～170个工作日，公益类基础设施建设项目审批时间更长。

2.政务服务流程需优化。比如工程建设领域，有近30个审批事项需要重复提供身份证明的营业执照、组织机构代码证、资质证书等，有20多个审批事项需要提供立项批复文件。

3.政策落地存在梗阻。一些涉企政策知晓度不高、程序繁琐、申请困难。如投资补助政策，过分强调以预投资额度为依据进行补贴，有企业反映，如果最后投资额与预投资不完全相符，就可能涉嫌套取国家资金，影响了企业申报积极性，也加大了部门管理难度。

4.工作作风亟需转变。现在“门难进、脸难看”大有改观，但“门好进、脸好看、就是事办不成”的情况还客观存在。特别是服务新经济方面，基层政府及其工作人员素质能力跟不上，往往就会抱着多一事不如少一事的态度，敷衍塞责，推诿拖沓。

（五）“互联网+”作用发挥不够充分

1.政府各业务系统融合不够。江津区反映，网上审批36个部门中，使用部级系统的28个，重庆系统的30个。433个审批事项涉及双轨运行的项目大项137项，小项277项，各网络资源仍然存在条块交错、共享互通不够的现象，办理的各类证照不能实现共享互认，网上办理的事项还需要纸质件流转，有的事项不能在窗口完成审批。

2.“信息孤岛”现象突出。如国家旅游局将已下放的导游证审核，重新收回到新上线的国家旅游局内部信息系统办理。又如，工商部门的业务实际还是在其内部系统办理，其过程不能实时共享，其结果无法有效利用，其签发的工商营业执照信息也无法被其他部门检索、比对、提取。

3.电子材料效力不足。对电子材料的认证问题，法律法规缺乏明确规定，一旦发生纠纷，法院一般不认可这些电子证据。一家建工企业反映，因为企业资质的电子证明效力不足，经常是刚刚上午在一个城市参加完竞标，下午又不得不马上携带证明原件转机赶往另一个城市参加竞标。

4.信息数据资源开发利用不够。一些地方或部门仅把网审平台当作“信息存储器”和“数据统计机”，或因缺乏相关技术人才，无法盘活数据库资源，制约了大数据运用服务决策的效果。

5.政务公开不全面不及时。多个企业反映，一些科技创新补贴政策的申领范围、所需材料、具体流程等无法在政府和部门网站查询，或者虽然公布了但语焉不详，让人雾里看花，最终还要登门拜访。

三、对深化“放管服”改革的建议

第一，着力增强改革的协调性、联动性、精准性。“放管服”改革，“放”是前提，“管”是基础，“服”是目的。应充分发挥国家和地方“放管服”改革领导小组的统筹协调作用，强化对改革目标的系统谋划和过程把控。推进政府、市场、社会同向发力，加快构建政府部门间、政府与市场间、政府与社会间的新型合作关系，切实改变政府行政管理、公共资源运作、公共服务供给“碎片化”现象，形成改革整体推进合力。着力增强层级间、区域间、部门间的协作意识和协调机制，切实解决好改革不同步、不配套、不到位等问题。与时俱进优化整个行政职权体系，推动相关监管服务机构或职能的有机整合，更好地全面正确履行政府职能。

第二，着力强化简政放权的针对性、同步性和有效性。进一步以群众需求为导向、从反映强烈的突出问题入手，更为精准、更加精细地清除阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和监管服务的“盲点”。对一些技术检验类、资格资质类许可事项，可更多通过事中事后监管和标准化评估来实现。对跨部门、跨领域、跨地域的审批事项，相同或相近类别的应一并取消或下放，关联审批事项应“全链条”整体取消或下放，不能你放他不放、责放权不放。对下放给基层的审批事项，应根据地方各级政府的职责和发展需要来确定，并在人才、经费、技术、装备等方面予以保障，绝不能层层往下甩包袱，确保基层接得住、管得好。

第三，着力加强综合监管、分类监管、智能监管。改革监管体制，创新监管模式，强化监管手段，切实提高事中事后监管的针对性和有效性。大力推进市县两级综合行政执法改革，健全跨部门、跨区域执法联动响应和协作机制，推进违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认，避免交叉重复或留空白死角。推行“双随机一公开”监管过程中，应加强对行业、区域的分类监管，健全随机抽查与传统监管协同机制，既要防止选择性监管，也要防范监管真空。加快建立全国统一的市场准入制度，对新技术、新产业、新业态、新模式，本着鼓励创新原则，量身定制监管模式，但决不能放任野蛮生长，确保新经济健康有序发展。积极运用大数据、云计算、物联网等信息技术，强化线上线下一体化监管，提高监管效能。

第四，着力优化公共服务、提升效率、增加供给。创新服务理念，更多运用市场化、社会化、信息化手段，改进政府服务方式，增强公共服务的公平性和可及性，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。加快构建政务服务“一张网”，推进各类服务事项预约、申报、办理、查询等全流程网上运行，实现跨部门、跨地区、跨行业“证件联用、信息联通、服务联动”。大力推动实体政务大厅、网上政务平台、移动客户端、自助终端、服务热线等综合运用，促进线上线下一体运行，最大程度地便民利民。对相关部门已取消而其他部门仍要求群众出具的各种“证明”，应通过部门之间的信息共享和业务协同来核查解决，而不应该找群众提供。加强对水、电、气、通讯等公共服务机构的管理，逐步规范和降低一批收费标准，推进更多便民服务措施。

第五，着力强化信息平台、信用体系、社会组织等基础支撑。加强共享政务信息的顶层设计，完善政务服务信息共享和平台对接的标准体系，健全政务信息跨部门、跨层级、跨区域互通和协同共享的机制制度，打通数据壁垒，消除“信息孤岛”。加大政府信息数据开放力度，畅通联接政府与群众的信息“高速路”。加快构建全国统一的信用信息平台和社会信用体系，强化企业和个人信用信息的应用，建立健全信息披露和诚信档案制度、联合激励与惩戒机制。进一步放开中介服务市场，推行公开承诺、执业公示、限时办结、合同管理、收费公示、?业记录和清退淘汰惩戒机制，促进中介服务规范化管理、社会化发展。

第六，着力强化法治思维、规则意识、责任意识。将“放管服”改革全面纳入法治轨道，增强改革的合法性和权威性，有效固化改革的成果。主动适应改革和发展需要，及时修改或清理废除不再适用的法律法规和政策性文件，比如尽快修订作为行政审批制度基础的《行政许可法》。修法立法要切实防止部门利益法制化，严禁法外设权扩权，走出精简膨胀循环的怪圈。坚持以刚性制度管权限权，推进政府机构、职能、权限、程序、责任法定化。加快完善清单制度，探索国务院部门统一制定权力清单、责任清单和负面清单，并建立动态调整机制。比照中央环保督察等机制，建立“放管服”改革督察工作责任制，加强对国家各部委、各省区市的督查督办，确保各项改革措施落到实处。进一步健全政府工作人员激励和问责机制，坚决纠正懒政怠政、消极敷衍等现象，营造主动作为、干事创业的浓厚氛围。