2019年新行政诉讼法司法解释亮点解读

　　11月1日，十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，新法于5月1日施行。行政诉讼法施行24年来进行的首次修改，亮点颇多。如实行立案登记制度、扩展行政诉讼受案范围、确立行政机关负责人出庭应诉制度、完善行政诉讼证据制度、建立对规范性文件附带审查制度、设立简易程序制度、强化行政诉讼执行等。这些新规定有望切实解决行政诉讼中存在的“立案难、审理难、执行难”等突出问题，对我国行政诉讼制度的发展必将产生深远的影响。

　　4月27日，最高人民法院又公布了《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，对修改后的行政诉讼法进行了细化，进一步制定了便于人民法院操作的具体规程。

　　亮点一：行政诉讼不再“门难进”

　　河北高院行政庭庭长袁瑞玲介绍，行政诉讼法是一部保障“民告官”的法律。当前，行政诉讼面临的最突出问题是立案难。由于受案范围有限，行政争议产生后，老百姓到法院寻求救济却立不上案，导致许多应当通过诉讼解决的争议进入信访渠道。新法为解决行政诉讼“门难进”的问题，从五个方面加强了对当事人起诉权利的保护：

　　一是新法第三条明确法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法审理。

　　二是新法贯彻党的十八届四中全会精神，将立案审查制改为立案登记制，强化受理程序约束，即法院在接到起诉状时对符合起诉条件的，应当登记立案。当场不能判定是否符合起诉条件的，应当接收起诉状，并在七日内决定是否立案。不予立案的，应当出具裁定书，载明不予立案的理由。原告对裁定不服，可以上诉。

　　三是新法明确了法院的相应责任，即如果法院在立案过程中有违反法律规定的情况，当事人可以向上级法院投诉。

　　四是新法第十二条扩展了行政诉讼的受案范围，将政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等行政协议纳入了受案范围，保护的权利范围扩展为人身权、财产权等合法权益。

　　五是新法第五十条明确可以口头起诉，方便当事人行使诉权。

　　需要说明的是，在落实立案登记制、解决群众告状难的问题上，根据新的《行政诉讼法》、最高人民法院《关于适用〈行政诉讼法〉若干问题的解释》以及最高人民法院《关于人民法院登记立案若干问题的规定》的规定，还是要特别明确两个问题：首先，人民法院要坚决按照法律规定，切实保护当事人的诉讼权利，依法有序、有案必立，有诉必理。其次，申请立案必须要符合法定条件，绝不是无论什么事由、不管具备什么条件起诉，法院都必须立案受理。要严格按照法律、司法解释的规定切实落实好立案登记制。要坚决杜绝违反法律规定、滥用诉讼权利的行为，尤其是恶意诉讼行为。

　　亮点二：跨区管辖写入法律

　　新法第十八条规定，经最高人民法院批准，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

　　袁瑞玲介绍，党的十八届四中全会提出要设立巡回法庭，审理跨行政区域重大行政和民商事案件。此次行政诉讼法的修改，与中央的司法改革精神相一致，对解决行政审判中长期存在的行政干预、保障行政审判权独立、公正行使具有长远的意义。河北省各级法院也在就此问题进行着有益尝试并且总结了一定的经验。

　　亮点三：行政诉讼不再“难见官”

　　新法第三条第三款规定，被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。

　　袁瑞玲介绍，行政机关负责人出庭应诉对于增强行政机关的诉讼意识和应诉能力，提高审判质量和效率，妥善解决行政争议，提高执法水平等具有十分重要的意义。按照最高法新的司法解释规定，行政机关负责人包括行政机关的正职和副职负责人，其出庭应诉也可以另行委托一至二名诉讼代理人。河北省人民政府为贯彻执行修改后的行政诉讼法，于12月31日公布了《河北省行政机关应诉办法》，省法院也在考虑制定相应规定，全面推进行政应诉工作。

　　亮点四：维持决定的复议机关仍为被告

　　新法规定，经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。

　　袁瑞玲介绍，原行政诉讼法规定经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告。原有的规定在实践中导致复议机关为了规避当被告的风险而简单作出维持复议决定，使得复议制度的设计初衷难以实现。新法将作出维持决定的复议机关一并纳入被告范畴，有助于破解复议机关的自利倾向，改变复议机关“维持会”的形象，更好地发挥行政复议制度监督行政机关依法行政的功能。另外，需要指出的是，结合最高法院新的司法解释，该类案件根据作出原行政行为的行政机关确定案件的级别管辖。

　　亮点五：规范性文件可一并审查

　　实践中，有些具体行政行为侵犯公民的合法权益，是因为行政机关所依据的规范性文件违法造成的。为从根本上减少违法行为，新法规定，公民、法人或者其他组织认为行政行为所依据的国务院部门和地方人民政府及其部门制定的规范性文件不合法，在对行政行为提起诉讼时，可以一并请求对该规范性文件进行审查。

　　袁瑞玲介绍，新法首次赋予法院对规范性文件审查的权力，有助于从根本上解决行政行为违法问题。结合最高法院新的司法解释，实践中要注意三个问题：

　　一是要注意提出规范性文件审查的时间为一审开庭审理前，有正当理由的，可以在法庭调查中提出;

　　二是法院认为规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并要在裁判理由中予以阐明;

　　三是法院应当向规范性文件的制定机关提出处理建议，这是法院必须履行的一项义务。

　　亮点六：明确分配各方举证责任

　　袁瑞玲介绍，新行政诉讼法在吸收以往司法解释和审判实践的有益经验基础上，从五个方面对证据制度予以完善：

　　一是明确了行政主体逾期举证的法律后果。第三十四条第二款规定，被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。

　　二是完善被告举证制度，明确被告可以补充证据的两种情形。

　　三是明确原告在行政赔偿、补偿、行政不作为案件中的举证责任。

　　四是完善法院调取证据制度。明确法院依申请调取证据的三种情形及法院不得为证明行政行为合法性调取被告作出行政行为时未收集的证据。

　　五是明确证据的适用规则，即证据应当在法庭上出示，并由当事人互相质证。对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的证据，不得在公开开庭时出示。人民法院应当按照法定程序，全面、客观地审查核实证据。对未采纳的证据应当在裁判文书中说明理由。以非法手段取得的证据，不得作为认定案件事实的根据。

　　这些规定，对于引导行政机关和当事人积极、有效举证，规范证据使用，增强判决的公正性和说服力具有举足轻重的作用。

　　亮点七：完善民事争议和行政争议交叉处理机制

　　新法规定，在涉及行政许可、登记、征收、征用和行政机关对民事争议所作的裁决的行政诉讼中，当事人申请一并解决相关民事争议的，人民法院可以一并审理。

　　袁瑞玲介绍，有些具体行政行为引起的争议，往往伴随着相关的民事争议。新规定有望改变以往按照行政诉讼法和民事诉讼法分别立案、分别审理的模式，能够避免浪费司法资源，减少循环诉讼，提升司法效率，更有利于保护当事人的合法权益。

　　亮点八：行政诉讼不再“拒绝”调解

　　新法规定，人民法院审理行政案件，不适用调解。但是，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解。

　　袁瑞玲介绍，原行政诉讼法明确规定行政诉讼不适用调解。新法赋予了法院和行政机关有限的调解权，更符合行政审判的客观实际，对行政争议的实质解决能够起到一定的促进作用。

　　亮点九：空前严厉的执行措施

　　当前，行政诉讼不执行法院判决的问题较为突出。为解决执行难问题，新法增加了三项规定：

　　一是在规定期限内不履行的，从期满之日起，对该行政机关负责人按日处50元至100元的罚款;

　　二是将行政机关拒绝履行的情况予以公告;

　　三是拒不履行判决、裁定、调解书，社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以拘留。

　　袁瑞玲介绍，这三项规定，有助于加强对行政机关的约束力，特别是公告和拘留的规定，对于行政机关形成了较大的威慑力，有望在相当程度上解决目前存在的执行难问题。