学习《行政机关公务员处分条例》全文

《行政机关公务员处分条例》（以下简称为《处分条例》）已经于2007年4月4日由国务院第173次常务会议通过，并已于2007年6月1日起施行，这是新中国成立以来第一部全面、系统规范行政机关公务员纪律处分的专门性行政法规。行政纪律惩戒工作是政府行政管理工作的重要组成部分，是督促国家行政机关公务员遵纪守法、依法行政、廉政勤政，保证政府政令畅通，提高政府效能，维护正常行政管理秩序的重要措施。《处分条例》的出台，使行政纪律惩戒工作有法可依，是行政机关公务员处分工作迈向法治化的重要标志。作为与《公务员法》配套的行政法规之一，《处分条例》的施行，不仅将有效地促进和保障《公务员法》的顺利实施，而且对于严肃行政机关纪律，规范行政机关公务员行为，加强行政监督，有效预防违纪违法行为，都将发挥积极作用。

《处分条例》与以往的公务员惩戒规范相比，取得了长足进步，有不少可圈可点之处，概括起来有“系统化、严格化、法治化”三个特点。同时，《处分条例》也还存在一些不足，突出的也有“时效不明、对象不明、参照不明”三个问题。现分述于下。
一、《处分条例》使我国的行政纪律惩戒规范变得更加完整和系统化
在《公务员法》和《处分条例》施行以前，行政处分工作主要依据以下三个法律法规：1957年经全国人大常委会批准的《国务院关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》（以下简称为《奖惩暂行规定》）、1988年国务院发布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》（以下简称为《贪污贿赂处分规定》）和1993年国务院发布的《国家公务员暂行条例》。《奖惩暂行规定》出台于50年前，内容过于陈旧，严重滞后于时代，例如文件中规定的处分的主体之一“地方各级人民委员会”早已从我国的国家机关体系中消失了。很显然，《奖惩暂行规定》已不能适应新形势下行政处分工作的要求。而《贪污贿赂处分规定》仅仅适用于行政机关工作人员贪污贿赂违法行为，适用范围过于狭窄，对于新出现的一些违法违纪行为只能是鞭长莫及。《国家公务员暂行条例》虽然适应时代的变化，增加了一些新的内容，但是过于笼统和原则，既不利于具体操作，又使处分机关的自由裁量权过大，容易被滥用。如该文件第32条只是规定：“国家公务员有本条例第三十一条所列违纪行为，尚未构成犯罪的，或者虽然构成犯罪但是依法不追究刑事责任的，应当给予行政处分；违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，也可以免予行政处分。”至于哪些行为应给予处分，哪些行为可以免于处分，何种性质的违法违纪行为、何种程度的违法违纪行为应该受到何种处分，都没有具体的规定。除了贪污贿赂违法行为可以适用具体规定（即《贪污贿赂处分规定》）以外，对其它违法违纪行为的处分，由于既没有具体的处分种类和幅度的规定，也没有处分程序的规定可作为依据，实践中往往难以操作。使得一些本应受到处分的行为没有受到应有的惩处，严重影响了行政纪律惩戒作用的发挥。
《处分条例》在整合上述三个规范性文件的基础上，全面系统地对行政机关公务员违法违纪行为的种类、情节，以及应受处分作了详细的可操作的规定，不仅对行政处分的设定权限、行政处分的原则等总则性质的内容作了明确规定，而且还对违法违纪行为及其适用的处分等分则性质的内容也作了列举。尤其是把许多当前社会普遍关注、群众反映强烈的热点问题，例如：负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或少数人决定重大事项，或改变集体作出的重大决定的；弄虚作假，误导、欺骗领导和公众，造成不良后果的；以殴打、体罚、非法拘禁等方式侵犯公民人身权利的；违反规定向公民、法人或者其他组织摊派或者收取财物的等等，都纳入了应受行政处分的范围，使《处分条例》具有鲜明的现实针对性。值得一提的是，《处分条例》不仅对违法违纪行为及其应受的处分作了实体性的规定，而且还对于处分的适用程序和不服处分的救济程序也作了详细的规定，这是以前的行政惩戒规范所欠缺的，这样，《处分条例》无论在内容上体例上都显得完备而系统，使行政机关公务员处分工作有了统一的法规依据，这将从根本上解决行政惩戒立法滞后，行政惩戒规范可操作性不强以及行政惩戒工作不规范的现象。总之，《处分条例》把新中国成立以来有关行政机关公务员纪律处分的规范系统化了。
二、突出了从严治纪，体现了国家对于公务员的严格管理要求
《处分条例》在形式上具有系统化特征，内容上突出从严治纪，体现对于公务员的严格管理要求。
第一，行政机关公务员被判刑的，即使宣告缓刑，也一律开除。《奖惩暂行规定》第8条第2款规定：“国家行政机关工作人员经人民法院判处管制、徒刑或者剥夺政治权利的，其职务自然撤销。对于被判处徒刑宣告缓刑的人员，其职务也自然撤销。在缓刑期间，仍然可以留在机关继续工作的，应该根据具体情况，分配适当的工作。”实践中，惩戒机关往往根据这一规定对判处缓刑的行政机关公务员不给予开除处分。而是根据具体情况，分配适当的工作，发给一定的生活费，不定工资级别；缓刑期满后，表现好的，由所在机关报直属上级或主管机关批准，县以下的报县一级人民政府批准，正式分配适当的工作，重定工资级别；只有缓刑期间表现不好，决定不再留用的，才办理开除手续。
这种做法对于那些违法违纪但尚未达到犯罪程度而被开除的公务员而言，难免有失公平，而且允许犯罪分子（尽管宣告了缓刑，但仍然是犯了罪且判了刑的犯罪分子）继续留在行政机关队伍中，不仅影响党和政府的形象，也不利于建立一支廉洁高效的公务员队伍。为了体现对公务员的严格管理、严格监督的要求，《处分条例》第17条第2款规定，行政机关公务员犯罪被依法判处刑罚的，无论是被判处主刑还是附加刑，也无论是否宣告缓刑，一律给予开除处分。
第二，违反职业道德的行为也应受处分。行政机关公务员队伍的作风，关系党和政府的形象，关系人民群众的切身利益，对党和人民事业发展有着极为重要的影响。但是，少数行政机关公务员违反职业道德的现象比较突出，例如：态度冷漠、语言生硬、故意刁难、推诿拖沓、行为粗暴、形式主义、官僚主义等等。群众将这些问题形象地称之为“门难进、脸难看、话难听、事难办”。以前对于这种违反职业道德的行为，无论是《奖惩暂行规定》还是《国家公务员暂行条例》均没有将其列为应受处分的范围，某些公务员即使工作态度非常恶劣，群众意见很大，有关机关也不能对其进行惩戒，顶多是批评教育，而批评教育没有法律上的约束力，起不到警戒作用，使得这些公务员的工作作风依然如故，甚至表现得更为恶劣，严重损害了党和政府的形象。针对这些问题，《处分条例》第28条明确规定：“严重违反公务员职业道德，工作作风懈怠、工作态度恶劣，造成不良影响的，给予警告、记过或者记大过处分。”这是我国第一次以行政法规的形式规定公务员违反职业道德应当承担法律责任，宣示了国家从严治理公务员队伍，坚决克服官僚主义、形式主义的决心，对于革除目前“门难进、脸难看、话难听、事难办”的官场陋习，建设一支让人民满意的行政机关公务员队伍将起积极的促进作用。
第三，明确了几种违反社会公德的行为应受处分。公务员的道德水准在整个社会道德体系中处于重要地位，直接影响着整个社会的道德水平。公务员是党的路线、方针、政策和国家法律法规的执行者，掌握着国家的行政管理大权，担负着经济社会发展规划、组织、指挥和贯彻执行的重任，理应具备高于一般民众的道德素养，因此，公务员应当率先垂范，以身作则，模范遵守社会公德，反之则应当受到惩戒。《奖惩暂行规定》第5条第（11）项将“腐化堕落，损害国家机关威信的”行为列为应受纪律处分的行为。《国家公务员暂行条例》第31条第（12）项也将“违反社会公德，造成不良影响”的行为，列为应受行政处分的违纪行为。但是，由于“腐化堕落”、“社会公德”的内涵难以界定，导致处分机关在适用有关条款时存在顾忌，结果是那些违反社会公德的行为得不到应有追究，客观上纵容了这类行为的蔓延。特别是公务员包养情人的现象，不仅危害了家庭的稳定幸福，毒化了社会风气，而且容易滋长贪污、受贿、滥用职权等腐败行为，群众意见很大。为此，《处分条例》第29条以列举的方式明确规定了拒不承担赡养、抚养、扶养义务，虐待、遗弃家庭成员以及包养情人三种严重违反社会公德的行为，应根据情节轻重分别给予警告直至开除处分，对于包养情人的，给予撤职或者开除处分。这就为推动公务员的道德建设提供了制度保障。