义务教育仍面临多难题 乡村弱城镇挤双重挑战

教育部的义务教育专题评估显示，全国九年义务教育巩固率已达92.6%，距离93%的目标仅一步之遥。教育部基础教育一司司长王定华表示，义务教育已经完成了“全面普及的历史任务”，下一步的重点为“均衡发展、质量提升”。

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（下称《纲要》）至今已实施五周年，教育部委托第三方对《纲要》的实施情况进行评估，并于11月26日发布了义务教育专题评估报告（下称“报告”）。

　　根据《纲要》提出的目标，全国九年义务教育的巩固率在要达到93%，报告显示，其巩固率为92.6%，与2010年相比提升了5.1个百分点；但是，自2012年国务院印发《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》（下称《意见》）以来，纳入县域义务教育均衡发展的2912个行政区划单位中，仅有占比38.6%的1124个单位通过了评估认定，这与《意见》中提出的达到65%的目标仍有一定距离。

　　王定华表示，城镇化进程使得义务教育阶段学生的城乡流动不断加快，户籍制度改革、计划生育政策调整等措施，也给义务教育带来挑战，“促进公平与提高质量”是今后改革和发展的两大主题。

　　随迁子女入学难度不降反升

　　据王定华介绍，由于城镇化的高速发展，目前在城镇就读的学生比例达到了73%，已经比55%的常住人口城镇化率高出18个百分点，义务教育阶段学生的城乡流动速度加快。

　　由此产生了数量巨大的随迁子女和留守儿童。教育部基础教育一司副司长杜柯伟曾介绍，截止到2013年，全国义务教育阶段的随迁子女一共是1277万人，占义务教育学生总数的9.3%。在的农村留守儿童教育关爱工作座谈会上，教育部有关负责人曾说，全国义务教育阶段的农村留守儿童数量为2075.4万。

　　为此，教育部提出了“以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主”的“两为主”政策，并提出通过“推动流入地政府出资购买民办学校学额”的方案，以保障随迁子女入学。报告显示，随迁子女在公办小学的就读比例为78.5%，在公办初中就读的比例为82.3%，政府为随迁子女购买民办学校学位的数量，在达124.6万个，约占随迁子女人数的10%。

　　但实际情况并不如统计数字那样乐观。大学高考研究院院长杨东平曾在教育公益组织年上说，随迁子女接受义务教育的质量“分布很不均衡，仍然有200多万流动儿童在质量比较低的打工子弟学校学习”。

　　更令人担忧的是，随着“特大城市严控人口”被明文写入相关文件，“教育控人”被作为特大城市人口控制政策，此前对随迁子女的教育政策出现了严重逆转，许多城市纷纷提高非户籍学童的就读门槛。随迁子女就读公办学校，面临的阻碍更难逾越。

　　以北京为例，，若非京籍适龄儿童要申请在北京接受义务教育，家长需提供“在京务工就业证明、在京实际住所居住证明、全家户口簿、在京暂住证、户籍所在地出具的在无监护条件证明”（俗称“五证”），此外，部分区县还提出了更为严格的审核要求。

　　此外，在北京由民间自发建立的、为随迁子女提供受教育机会的打工子弟学校，近年间也被大量拆迁、关停。部分农民工迫于无奈带孩子回乡就读，成为了“留守妇女”和“留守丈夫”；但据北京大学中国教育财政科学研究所博士宋映泉主持的一项长达5年的跟踪调研显示，超过7成的流动儿童学生在失学后仍继续留在北京，且该比例还有上升的趋势。

　“乡村弱”和“城镇挤”的双重挑战

　　此次教育部的义务教育专题评估总负责人、西南大学教授宋乃庆介绍说，高速城镇化造成了两大问题，包括：城镇教育资源紧张、尤其是中西部地区县镇，大班额问题突出；但在农村，却存在教育资源闲置的问题。王定华将这种现象总结为“乡村弱”“城镇挤”，提出要通过统筹城乡义务教育发展，推进城乡一体化发展，“把乡村教育做强，把城镇教育做大”。

　　据杨东平介绍，大班额问题在某些地区已达到“令人震惊”的程度。例如在河南信阳、周口地区，部分小学、初中的最大班额竟高达150人，“所有空间全部填满，甚至有学生只能站着上课。”杨东平说，“这样的大班额已经没有教育质量可言，最突出的就是安全问题。”

　　教育部副部长刘利民在的一场发布会上也指出，目前西部地区的班额，“有些班级超过55人，甚至超过65人的也很多。所以我们第一步，今年就先走一步，把65人的规模定下来，余下两年，我们要把班额降到55人以内”。

　　杨东平则担心，政府一味强调做大城镇教育，将教育资源进一步向城市倾斜，在城区建更多的学校以缓解大班额，可能将造成新一轮更大规模、更大程度的撤点并校，进一步推动农村学校进城，最终使农村教育消失。

　　“难道农村教育的现代化，就是要消灭农村教育吗？”杨东平反问。他认为，要应对城镇化对教育的挑战，需要农村和城市“同时做出回应”，通过建设好农村学校，使农村学生就近入学，来解决城区的大班额问题。“促进城乡教育协调发展，这是治本之道。”杨东平说。

　　起，教育部启动了改善贫困地区义务教育薄弱学校基本办学条件的“薄改计划”，提出“保基本、补短板”，在3到5年内改善改善贫困地区薄弱学校基本办学条件的目标。杨东平认为，这一“底部攻坚”的任务难度颇大。

　　据刘利民介绍，当前，在全国贫困地区的1100个县份，义务教育薄弱学校占了全体的40%，隶属于这些学校的学生占全国总数的33%。

　　杨东平认为，解决流动儿童和留守儿童的受教问题，需要制度创新。改善农村寄宿制学校、农村小规模学校建设都应受到关注，“不能因为它的规模小、位置偏远，就想方设法取消它”。

　教育经费投入呈“中部塌陷”

　　评估报告显示，义务教育经费投入总体不足，且在不同地域经费的投入比较上，呈现“中部塌陷”。数据显示，，全国财政性教育经费支出占国内生产总值的4.15%，这一比例不仅与世界平均水平存在一定差距——据经合组织统计，2005年经合组织中的28国该比例平均已达为5%；与中国自身相比，财政性教育经费仅占国内生产总值4.15%的纪录，也低于2012年的4.28%和2013年的4.3%。

　　此外，宋乃庆在调研中还发现，近5年来中部地区的教育经费投入出现“塌陷”，中部教育经费不仅低于东部地区，甚至低于西部地区。以小学为例，2013年中部地区小学的生均预算中，事业性教育经费支出比东部地区低2460元，甚至比西部地区还低出1408元。

　　华中师范大学教育学院的雷万鹏等学者曾撰文指出，“以县为主”的低重心义务教育财政体制，和中央转移支付方面的“高不成、低不就”，是造成“中部塌陷”的重要原因。

　　雷万鹏认为，中央财政的教育转移支付制度对西部地区有优先，东部地区则有足够的本地财力，相比之下，中部地区的自身财政水平有限，且转移支付收益较少，导致了中部地区财力薄弱的区县“对义务教育的投入举步维艰”。

　　对此，宋乃庆建议，今后要加大对中部地区义务教育的投入，逐步尝试在中西部地区分省实施差别化的投入政策；王定华也提出，要落实义务教育经费省级统筹的政策，逐步完善省以下的财政支付体系。

　　此外，王定华还在介绍下一步的工作思路时，再次重申“统筹城乡义务教育发展”的方向。日前，国务院常务会议决定，建立统一的城乡义务教育经费保障机制：由国家统一确定生均公用经费的基准定额，对城乡义务教育学校（含民办学校）都按照不低于定额的标准给予补助。这样一来，城乡学生都可以获得统一的基本福利。

　　但在宋映泉等学者看来，义务教育的经费责任究竟应以地方为主、还是中央为主，以及如何避免因央地利益拉锯而剥夺居民福利？仍是需要进一步考虑的问题。