全国两会关于文化改革热点提案,2019年两会关于文化改革政策解读

全国两会关于文化改革热点提案,两会关于文化改革政策解读

　3月5日，国务院总理李克强在第十二届全国人民代表大会第三次会议上作政府工作报告时提出，，我国文化体制改革继续推进，文化创意产业蓬勃发展。今年两会期间，文化产业仍然备受关注，来自各个行业的代表、委员们就文化产业立法、文艺界反腐、版权保护、非物质文化遗产保护、推进中外文化交流等焦点问题提交了议案，本报选取其中的提案，约请相关业界专家进行评析。

　　提案一：推进带薪休假制度

　　今年两会，全国政协委员、国家旅游局前局长邵琪伟的提案是“进一步推动落实带薪休假制度”。他在接受媒体采访时表示：“《劳动法》早就已立法确定带薪休假制度，关键是实施和落实的问题。”他表示，希望各方面进一步重视，推动带薪休假制度的落实。

　　近年来，政府已开始大力推动带薪休假制度全面落实。的政府工作报告便提出“落实带薪休假制度”。国务院去年8月又公布了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，鼓励职工结合个人需要和工作实际分段灵活安排带薪年休假。

　　邵琪伟认为，在当前经济下行压力加大、消费增长动力不足的情况下，进一步释放旅游业发展潜力，可为我国经济增长、结构调整、民生改善发挥更积极的作用。如果带薪休假制度能够落实到位，对推动我国旅游业的发展和内需增长都将有很大作用。

　　在今年两会上，诸多委员都再提“落实”，呼吁尽快将带薪休假制度由“小众福利”回归“大众权利”。全国政协委员、港中旅集团董事长张学武表示,他非常关注带薪休假制度,希望通过今年的提案推动带薪休假立法,进一步提高对带薪休假制度的重视。全国政协委员、联想集团总裁兼首席执行官杨元庆在接受采访时建议，应该建立起规范的带薪休假制度，带薪休假让大家能去消费，同时也得到充分休息，可以很大程度上拉动内需。

　　【解读】

　　从1994年颁布《劳动法》至今，带薪休假制度已喊了20多年，但这一权利对于许多人来说仍只是看上去很美的“纸上权利”。今年1月，中国旅游研究院有关负责人在一次研讨会上透露，在我国，带薪休假落实率只有50％左右。

　　带薪休假属于劳动者的法定权利之一，但合法权益落实难的背后，浅层次的原因在于，执法处罚力度不够，导致用人单位违法成本低，从而缺少对法律的敬畏。我国《劳动法》和《职工带薪年休假条例》都对员工带薪年休假有明确规定，但由于缺乏责任追究条款的细则，规定的处罚力度不够，相关执法部门对用人单位的监督不到位，鲜有因违反这一制度规定而受罚的案例，而职工因个人谋生需要或害怕失去工作又往往不敢维护自己的权益，使得带薪年休假制度难以落实。

　　对于更深层次的原因，北京旅游协会副秘书长刘思敏认为，带薪休假落实难归根到底是因为我国目前的劳动力市场规则和社会保障体系不健全，当我国劳动力市场仍在享受“人口红利”，处于供过于求的状况时，劳动者手中缺少谈判的砝码。“你问一个农民工是要加班的三薪，还是带薪休假，他会选择三薪。很多人宁可加班也不休假，因为必须先解决温饱问题，旅游本质上是以物质消费为载体、以精神消费为诉求的高级消费。”刘思敏说。

　　此外，与黄金周这样的全国统一假期不同，带薪休假的时段非常分散，造成政府部门监管难，当监管缺位时，带薪休假就变成了劳动者个体与雇主之间的博弈，劳动者处于绝对弱势地位，为了保住饭碗，自然有假也不敢休。

　　落实带薪休假制度要多管齐下，监管不可或缺。靠劳动者个人争取，落实带薪休假难度很大，最需要的是加大监管力度和违规惩罚力度，以刚性的约束提供有力的配套保障。

　　刘思敏还建议，适当增加长假供给，如通过前挪后借双休日用于恢复“五一”黄金周，在8月增加一个避暑黄金周，同时延长春节假期使之形成一个9至11天的超长假。这样就能极大地满足公众对探亲和旅游的渴求。他认为，从长远看，将分散的带薪休假与集中的大长假黄金周相结合，完全可以成为中国对人类休闲模式的一个创造。

　　提案二：网络拍卖亟待纳入法律监管范围

　　全国政协委员、雅昌文化集团董事长万捷在提案中提出了关于尽快修改《拍卖法》相关规定的建议，他提议，“法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。完善立法体制机制，要坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性，清理有违公平的法律法规条款。”

　　据商务部统计，2013年国内拍卖企业已超过6000家。但相关法律法规没有跟上行业的迅速发展，现行《拍卖法》自1997年1月1日颁行，至今未曾做过实质性修改，一些过于原则的规定已不能有效监管和规范当前的拍卖市场，导致市场频发的乱象缺乏制约机制。

　　随着我国拍卖市场的快速发展，一些不良机构和个人利用拍卖市场缺乏依法监管的漏洞，在未获得商务主管部门拍卖资质许可的情况下，打着“拍卖”的旗号，超范围经营，扰乱了拍卖市场的正常秩序。

　　《拍卖法》经过近20年的实践，已出现适用范围过窄，对上述非拍卖企业的“拍卖行为”监管无据的问题。如果继续放任，将不可避免地导致市场竞争秩序的混乱。因此万捷建议，“有必要由国务院法制办牵头，尽快修改拍卖法：一是扩大《拍卖法》第二条的适用范围；二是增加关于网络拍卖的条款，使方兴未艾的网络拍卖早日有法可依、有规可循。统一市场规则，统一市场监管，建立竞争有序、公开透明的拍卖市场秩序，充分发挥拍卖这种公开、公平交易方式在建设中独特的资源配置作用。”

　　【解读】

　　近年来，随着互联网的迅速发展，网络拍卖成为一种新兴的艺术品交易方式，不论是老牌的拍卖企业，还是新手的电商企业，都纷纷试水这一领域。艺术品网络拍卖优点很多，如拍卖企业可以利用网络展示拍品，方便藏家了解，适合竞买人异地看展和竞价，有利于降低竞买成本，提高效率，省去展示和拍卖的场租费、招待费、广告推广费等。

　　但是，由于市场监管不完善，网络拍卖出现了很多行业性问题。2005年1月1日起施行的《拍卖管理办法》第58条明确提出，“利用互联网经营拍卖业务的管理，原则上参照本办法执行，具体办法另行制定。”但至今，这个“具体办法”还未制定出来。

　　万捷坦言，网络拍卖相关的法律法规滞后、缺失的现状，不利于网络拍卖的规范发展。为此，他建议，在市场规则不统一、法律法规不健全的现状下，更应该建立公平、开放、透明的网络拍卖相关市场规则，实行统一的市场监管。这样，有益于企业间公平竞争，也有利于维护网络拍卖活动各参与方权益。他建议由商务部牵头，联合相关部门对现行《拍卖法》进行修改，增加网络拍卖相关内容；同时，建议商务部修订《拍卖管理办法》，明确网络拍卖主体，在办法中增加网络拍卖相关内容，建立公平、开放、透明的市场规则，促进网络拍卖健康发展。

　　中央财经大学拍卖研究中心主任刘双舟表示，从法理上说，因为缺乏相关的法律法规界定，目前网络拍卖的主体并不明确。在我国，经营性拍卖活动由拍卖企业组织，受到较严格的法律约束，比如，必须从工商部门取得相关的拍卖经营活动许可证，在拍卖前和拍卖后都要向工商部门报备，拍卖前还要进行公报、预展等公示性活动等，对这些拍卖程序，目前相关法律法规都有明确的“监管点”。

　　但这些“监管点”在网络拍卖中恰恰缺失了，由于一些网络拍卖是由非拍卖企业的网络公司组织，不需要取得工商部门的拍卖许可证即可进行拍卖活动，也不需向工商部门报备，工商部门很难监管。

　　由于法律无法对网络拍卖进行约束，导致本应繁荣拍卖市场、扩展拍卖形式的网络拍卖，与实体拍卖反而形成了矛盾。同时，一些网络拍卖利用监管上的空白，与实体拍卖活动开展不当竞争。

　　这种拍卖主体上的模糊，对消费者也容易产生误导。消费者以为参加网络拍卖活动是有相关法律保障的，但实际上，参与网络拍卖，一旦权益受到侵害，却很难用法律维权。

　　对于这种现状，刘双舟建议，应修改现有的《拍卖管理办法》，将网络拍卖纳入进来，制定更具有操作性的细则，让执法部门有明确的执法依据。同时，由于网络拍卖的参与主体很多是网络公司，对其监管涉及多个部门，如工商部门、网络管理部门、文化部门等，需要协调多部门之间的执法关系。

　　“网络拍卖经过这几年的发展，已暴露出很多问题，现在已到了对相关法律修改的时机，网络技术的发展很快，现在技术上已不存在大的障碍，关键还是规则问题。”刘双舟说。

　　提案三：呼吁明确文字作品的网络付酬标准

　　全国政协委员、国务院参事、著名作家张抗抗的提案聚焦文字作品的网络付酬问题，她呼吁要尽快制定文字作品网络付酬的细化标准，维护广大网络写作者的基本权益，保护广大作家的信息网络传播权及获酬权，促进网络文学的健康发展和广泛传播。

　　根据《信息网络传播权保护条例》第2条规定，“除法律、行政法规另有规定的外，任何组织或者个人将他人的作品、表演、录音录像制品通过信息网络向公众提供，应当取得权利人许可，并支付报酬。”

　　张抗抗认为，虽然该条例规定了网络使用作品应当付酬，但国家一直没有出台统一的付酬标准。各大网站基本是自行制定付酬方式和付酬标准，更有不少网站故意压低或拒付报酬，特别是目前的网络转载数量庞大，免费转载、不付稿酬的现象十分普遍，严重影响了作者的稿酬收入。

　　此外，11月1日起开始施行的《使用文字作品支付报酬办法》第14条第二款规定,“在数字或者网络环境下使用文字作品，除合同另有约定外，使用者可以参照本办法规定的付酬标准和付酬方式付酬。”

　　张抗抗表示，该办法虽然明确指出文字作品网络付酬应参照纸质环境下使用文字作品的标准和方式，但缺乏可操作性。因为，网络文字作品无论在质量、创作及发表方式等方面都不同于纸质文字作品，如果严格参照纸质作品付酬标准，如原创作品每千字100元至300元，显然偏高，多数网站支付不起。如果没有细化的付酬标准特别是低限标准，此条规定将成为一纸空谈。

　　她建议，网络环境下使用文字作品可以采取3种报酬支付方式：

　　第一，一次性付酬，指网络使用者根据作品的质量、篇幅、作者的知名度、影响力以及使用方式、使用范围和授权期限等因素，一次性向著作权人支付报酬。网站转载、摘编报刊或其他网站已发表作品只适用于一次性付酬。张抗抗建议，网站转载、摘编报刊或其他网站已发表作品的付酬标准可以规定为每千字10元至50元。

　　第二，按作品字数付酬，指网络使用者按作品的字数，以千字为单位向著作权人支付报酬，主要适用于网络原创文字作品。张抗抗建议，按作品字数付酬方式的标准，其上限可以参照《使用文字作品支付报酬办法》第五条的标准，下限可以参照原有纸质作品报酬规定的下限，即原创作品30元至500元/千字，改编作品10元至150元/千字，汇编作品3元至30元/千字，翻译作品20元至300元/千字。

　　第三，按照作品点击率付酬，将作品以字数为单位分章节或篇目按照点击率计算报酬，由网络平台与著作权人按照一定的比例分成，主要适用于网络原创作品。张抗抗表示，按照作品点击率付酬的标准，应当由有关部门调研后制定。

　　此外，张抗抗还提到，通过信息网络实施九年制义务教育，或国家教育规划使用已发表作品的，应当比照《教科书法定许可使用作品支付报酬办法》300元/千字的标准，制定合理可行的具体标准，规定在每千字50元至100元；根据《信息网络传播权条例》第九条规定，为扶助贫困，通过信息网络向农村地区的公众免费提供已发表作品的，应当适当降低其付酬标准，建议下限为10元/千字。

　　【解读】

　　对于文字作品的网络付酬问题，相关法律早有规定，但在实际中很难落实，关键还在于执行层面缺乏更细化的标准。中国文字著作权协会总干事张洪波介绍，目前我国还没有对网络使用文字作品出台统一的付酬标准，在实际中，大多是由网络媒体取得文字作品著作权人的许可，双方来商量转载的程序和付费标准。

　　但是，由于一些传统媒体在版权管理上的混乱和对版权资产的重视程度不足，导致很多文字作品的版权权属不清，新媒体要么是不愿付费，要么是想付费但不知应付给谁。张洪波说，在去年“今日头条事件”发生后，很多新媒体主动找到中国文字著作权协会，咨询应该如何向文字作品付费，其苦恼在于找不到明确的付费对象，此外，传统媒体提出的付费标准过高，新媒体认为不合理，所以双方无法达成一致意见，最后的结果仍是付费问题不了了之。

　　张洪波认为，在目前没有法定的统一付费标准的背景下，让传统媒体和新媒体双方自己去谈判，双方很难达成一致。他建议，应根据不同的网络使用环境和使用形式进行分类，从而根据不同类别的文字作品使用情况制定付费标准的幅度。而这一规则的制定显然不应由媒体自身来进行，还要在法律的监管下，依靠集体管理组织、行业组织来制定统一的规则，供媒体参考。

　　对于张抗抗提出的3种付酬方式建议，张洪波认为均有其合理性，代表了一些文字作品网络使用的典型情况，但不可能穷尽所有情况，应该还是通过集体管理组织和行业组织对传统媒体和新媒体双方进行广泛的调研和意见征集，从而来划分网络使用文字作品的类别。

　　张洪波透露，中国文字著作权协会已在推进相关工作，难度较大，很多传统媒体的版权意识较弱，市场参与意识不强，对制定相关标准的参与热情不高。“出版社的情况要相对好一些，目前我们已推动文艺作品、学术作品、汇编图书作品等文字作品的网络使用付酬标准达成基本一致。”张洪波说。他呼吁，传统媒体应加强版权意识，否则就会在制定标准的过程中“失声”，对今后自身的版权资产运营非常不利。