山东国资划拨转入社保政策解读

　　山东国资划转社保逻辑

　　作为全国第一家省级社保资金投资运营机构，山东省社保基金理事会仍在紧张筹备之中。

　　虽然理事会的正副理事长皆已到位，但目前的筹备人员主要是从不同部门临时借调过来。而且，理事会的“三定”方案还未出台，甚至连内部机构设置都未确定。

　　按照计划，这个年轻的机构将承接471家山东省属国有企业30%的国有资本，并在底前完成这一工程。

　　2013年出台的十八届三中全会《决定》就已经提出，划转部分国有资本充实社会保障基金;完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。

　　山东省此次迈出更大的步伐，直接划转国有资本充实社保基金，远比只将收益划转更进一步。此可谓一举两得，首先可缓解社保基金未来的支付压力，更意在撬动国有企业的深层改革。

　　国资划转先行

　　其实，早在初的山东省政府工作报告便已提出，将划转部分国有资本充实社会保障基金。

　　7月，山东省的国企改革方案出台，两次将国企改革和社会保障联系起来。

　　方案中提到，“逐步提高国有资本收益上缴公共财政比例，提高到10%，2020年提高到30%，重点用于社会保障等民生支出”;“划转部分国有资本充实省社会保障基金”。为了承接这部分资本，山东省将会“设立山东省社保基金理事会”。

　　三个月后，山东省即成立社保基金理事会筹备工作领导小组，由省委常委、常务副省长孙伟任组长，相关部门负责人为成员，专门负责协调推进相关工作。

　　2月，山东省社保基金理事会的正副理事长到位：郭述禹任理事长，解正湖任副理事长。前者曾任山东省经济和信息化委员会主任，后者的上一个职务为山东省财政厅法规税政处处长。

　　在3月，山东公布了更明确的方案，划转省属国有企业30%国有资本，由山东省社保基金理事会持有管理。

　　一直以来，学界呼吁提高国有企业收益上缴比例，用以补充社保基金支出，让全民所有的国企更好地返利于民。在一些专家看来，山东的做法远比收益划转更进一步。

　　实际上，国有企业收益上缴一度停滞，直到2007年才恢复。最初，石油石化、电信、煤炭、电力、烟草五个行业的上缴标准为税后利润的10%，此后，这一比例逐渐提高。

　　随后各地先后出台政策，将国有企业上缴的收益纳入公共财政。以山东省为例，按照2013年的政策，国有独资的煤炭、黄金等资源类企业上缴年度净利润的15%，一般竞争性企业上缴10%;国有控股、参股企业略有不同，需将应付国有投资者的股利、股息全额上缴。

　　在各级财政部门的统计中，这笔收入都有记录，但因汇入公共财政，最终使用情况并不透明。

　　就此而言，山东的方案将国有资本收益上缴机制实体化，并将山东社保基金理事会固化为国有企业中一个实实在在的股东。

　　按照山东省的国企改革规划，一旦划转完成，社保基金理事会将会按股权比例派驻董事和监事，进入企业。

　　社保未雨绸缪

　　在山东省国资委主任张新文看来，此次资本划转为山东国企改革的一大亮点：“受益的将是山东省所有的父老乡亲”。

　　中国的养老保险制度为社会统筹与个人账户结合，用于给付基本养老金的统筹部分长期存在缺口，个人账户资金经常会被挪用发放当期养老金，导致很多地区养老金个人账户成为“空账”。

　　虽然中央要求自2000年起开始做实个人账户，但结果不尽如人意。以首批试点省份辽宁为例，截至2010年，该省个人账户做实资金达700亿元，但作为老工业基地，辽宁每年养老金发放的缺口在100亿元左右，中央每年给予财政补贴仅为24亿元，为解决支付难题，辽宁重新挪用尚未做实的个人账户资金，用以当期养老金发放，这宣告做实“空账”的努力失败。

　　中央政府层面也在探索，于2000年建立“全国社会保障基金理事会”，从中央财政拨款建立“全国社会保障基金”，通过这一基金的入市运营，为整个社会保险制度的可持续运行建立战略性基金池。此后，广东等支付压力较小的地区，还将部分结余社保基金交由全国社会保障基金运营。

　　然而，远水难解近渴。

　　“两会”期间，黑龙江的养老金危机受到广泛关注。截至2012年，黑龙江的在职职工与退休职工的赡养比为1.52，意味着每1.52个在职员工赡养1个老人，全国垫底;而且，当年社保基金收支结余仅为3亿元，同样在全国垫底。据统计，黑龙江的历年基金结余仅为469.9亿元。

　　同为资源大省，山东的形势明显好于黑龙江。据上海金融与法律研究院研究员聂日明提供的数据，2012年，山东的在职职工与退休职工的赡养比为3.96，在全国排名第五;山东当年的养老保险基金收入1316.6亿元，当期结余为257.6亿元，在全国排名第六;山东省养老保险基金累计结余为1639.5亿元，位列全国第四位。

　　考虑到山东的GDP一直在全国前五，山东的社保基金态势与其经济地位相称，与广东、浙江、上海、北京、江苏等发达省份处于第一阵营。

　　尽管如此，山东建立社保基金理事会，接收国资运营的收益和利润，仍可谓是未雨绸缪，早做准备。

　　尽管机构筹建还未完成，国有资本划转的方案已经基本敲定。已确定的划转范围为全部省属国有企业，主要包括两部分：第一部分是省国资委履行出资人职责的企业，即“省管企业”;第二部分则是省直有关部门和单位管理的企业，就是所谓“部门管理企业”。

　　截至，山东的省管企业共计18家，其中17家为公司制，剩下的1家为全民所有制;部门管理企业共计453家，其中超过70%为全民所有制。

　　据媒体统计，仅18家省管企业的注册资本总额为604.5亿元，按照30%计算，未来将有181.35亿元的资本由山东省社保基金理事会持有管理。18家省管企业注册资本对应的所有者权益为3376.71亿元，其中的30%则为1013亿元。

　　山东省社保基金理事会接管如此大一笔国有资本，未来如何运转，尚有待探索。目前，省级建立社会保障基金理事会尚无先例，可借鉴参考的也只有全国社保基金理事会。

　　撬动国企治理

　　山东对国有资本划转还赋予更多的任务，“将省属国有企业30%的国有资本转由山东省社保基金理事会持有管理，行使出资人职能，促进省属一级企业股权多元化和现代企业制度建设”。

　　按照山东省的思路，将国有资本划转给社保基金，减少政府干预国有资本运作，可以改善国有企业治理。未来，一旦省社保基金理事会登记成为适格法人后，“省政府将划转范围内的国有资本一次性转由省社保基金理事会持有”，“省属企业改建成为多元化的公司制企业”。

　　国有企业公司化改革始于上世纪90年代，按照改革初衷，国有企业应该从部门管理体制脱离，完成公司化改造，并交由专门的国有资产管理部门管理。完成公司制改革以后，国有企业可以进入资本市场，从而推动国有资本的流动。

　　不过，尽管公司化改革持续多年，但是效果并不理想。以山东为例，大量国有企业依然在部门管理体制下，453家部门管理企业中，仅有不到30%为公司制企业。

　　按照山东省的规划，国有资本划转的具体操作将分两步走：第一步将划转“已按照《公司法》设立的省属企业”。第二步，将会推进“全民所有制企业”的公司化改制，并及时将30%的国有资本划转给社保基金理事会。按照山东的时间表，改制将在底前完成。

　　山东省国资委官员强调：“国资委和社保基金理事会分别作为出资人，对国有资本进行管理，形成股权多元化局面，也将推动省管企业建立完善现代企业制度和公司治理结构。”

　　对于山东省的尝试，有专家从三个层面进行解读。

　　首先，可以将仍然在主管部门控制下的国有企业逐步纳入统一管理制度，可以避免部门体制下腐败问题。而且，尽管实际上划走国资系统控制的30%股权，但是国资系统管理范围扩大，实际上可以减少改革阻力。

　　此外，部门管理的体系无法清晰界定国企管理者的权责，但在公司制改革之后，企业运营必须符合《公司法》的基本行为规范要求，将来可进行更完善的监管。

　　公司化改革也为混合所有制创造条件。未来，社会资本进入国企、国有资本出售或增资，经由资本市场操作都将更为便利。

　　寄望资本流动

　　国有资本划拨不仅涉及社保问题和国有企业治理，也被视为解决国有资本管理体制痼疾的入口。

　　一直以来，舆论抱怨中国的社保费率偏高。十八届三中全会更是明确提出，适时适当降低社会保险费率。3月22日，财政部部长楼继伟在2015中国发展高层论坛上表示，1997年以前社会养老制度没有建立，企业职工没有缴纳社保不仅形成了社保缺口，也催生了巨额国有资产，只有通过划拨国资充实社保基金，才有条件降低社保缴纳费率。

　　实际上，早在1998年，为了解决国企改革发展的资金需求和完善社保机制的双重目的，政府开始酝酿减持国有股来补偿社保基金。

　　不过，即使在上市公司中，由于国有股份身份敏感，形成“股权分置”局面：非国有股可以自由流通;国有股不能自由流通，且在事实上占据优势地位。而且，在实际操作中，一旦国有资本大量退市，股价存在下跌的可能性，直接影响到非流通股持有者的利益。

　　2001年国务院就曾颁布《减持国有股筹集社会保障资金管理暂行办法》，但因方案与市场预期存在差距而无以为继。“股权分置”的下一步改革一直也被搁置。

　　因为观念和操作上的困境，上市国有企业股权结构中“一股独大”局面非常明显。

　　山东证监局数据显示，截至底，该省38家国有控股上市公司中，国有控股股东的平均持股比例高达35.84%，有10家企业的国有控股股东持股比例超过50%。国资独大带来的直接影响是企业管理效率低下，也为政府直接干预企业运营留下了后门。

　　不过，全国社保基金理事会有了一些突破。全国社保基金主要来自于中央财政拨款，后来才有少部分国有股权的拨转，而且全国社保基金也投资了一部分国有企业。

　　如今，全国社保基金掌控的国有企业的股份，一定程度上实现了自由流通，摆脱了“股权分置”的影响。按照全国社保基金理事会公布的数据，因为有了更为灵活的运营机制，基金运营收入跑赢了CPI，实现保值增值。

　　山东此次率先在省级建立社保基金理事会，接收国企30%股权，如果运营得当，便可获得可观收入。过去十年，山东国企创造的利润在2011年达到495亿元的顶峰，按照30%股权计算能够有150亿元。

　　就此而言，山东省社保基金理事会掌控的资产前景颇为乐观，且不排除其获得更多的资金来源，包括社保基金累计结余，以及相关财政拨款。

　　不过挑战也显而易见，比如，山东社保基金理事会未来在资本运营上会有多大自主权?在一些非竞争性行业，理事会能否减持自己持有的国有资本，灵活运营?

　　如果山东省社保基金理事会在市场上的灵活性不够，只能与省国资委在国企内“划界而治”。在多位国资改革研究人士眼里，这样也只是让山东省的国有企业凭空多了一个“婆婆”。而且，因为地方国资委和省社保基金理事会均由省政府主管，仍没有让国企摆脱饱受诟病的“政企不分”弊端，甚至重回“多头管理”老路。

　　山东省一位经济学家指出，山东寄望于社保基金理事会掌控的国有资本，实现资本自由流通，暂时恐怕难以实现。

　　不过，作为山东国企改革方案的主导者，山东省委副书记、省长郭树清曾公开表示，政府部门不应该有那么多企业的资产，特别是“以企业形态存在的资产”。

　　而且，作为资本运营专家，郭树清也一直主张，地方社会保险基金、住房公积金和政府预算余额需要考虑开设投资途径，像全国社保基金一样进行投资。

　　正因为如此，在一些行业专家看来，山东的股权划转改革更像2001年股权分置改革方案的延续。但是，这一改革探索能够推进到何种程度，目前尚难预期。

　　山东省社保基金理事会工作人员也坦承，他们跟全国社保基金理事会并不完全一样：全国社保基金理事会管理的是由财政拨款积淀的基金，之后逐渐通过基金入市开始投资管理;山东省社保基金理事会一开始就要接收大量国企股权。至于这一新设机构的未来能获得多大权限去管理和运营自己掌控的资本，目前还不可知。