2019年两会关于医改对乡医待遇政策

一、《实施意见》出台的背景是什么？对进一步深化医改有什么重要意义？
乡村医生是具有、植根于广大农村的卫生工作者，承担着国家基本公共卫生服务以及常见病、多发病的初级诊治等基本医疗服务。新中国成立以来，我国乡村医务人员队伍经历了“民间郎中”、“赤脚医生”、“乡村医生”三个阶段。多年来，乡村医生扎根农村，服务农民，爱岗敬业，甘于奉献，充分体现了乡村医生的济世情怀。

党中央、国务院十分重视乡村医生队伍的建设和发展，关心乡村医生的工作，挂念乡村医生的生活。在开展研究和调研的基础上，国家卫生计生委会同有关部门起草《实施意见》，并征求了有关部门和地方、乡村医生代表和专家意见。1月19日，国务院常务会议审议通过《实施意见》，要求为乡村医生搭建“留得住、能发展、有保障”的舞台。《实施意见》的出台，将进一步加强乡村医生队伍建设，提升村级医疗卫生服务水平，筑牢农村医疗卫生服务网底，促进基层首诊、分级诊疗制度的建立，更好地保障农村居民享受均等化的基本公共卫生服务和安全、有效、方便、价廉的基本医疗服务。
二、《实施意见》提出加强乡村医生队伍建设的主要目标是什么？
《实施意见》指出，从我国国情和基本医疗卫生制度长远建设出发，改革乡村医生服务模式和激励机制，落实和完善乡村医生补偿、养老和培养培训政策，加强医疗卫生服务监管，稳定和优化乡村医生队伍，全面提升村级医疗卫生服务水平。通过10年左右的努力，力争使乡村医生总体具备中专及以上学历，逐步具备执业助理医师及以上资格，乡村医生各方面合理待遇得到较好保障，基本建成一支素质较高、适应需要的乡村医生队伍。
三、《实施意见》包括哪些内容，有哪些新举措和亮点？
按照深化医改的总体要求，本着乡村医生队伍更好地服务于农村居民和健康发展的原则，根据乡村医生的功能定位和职责任务，《实施意见》从人才培养、教育培训、收入待遇、养老保障等方面提出相关政策措施，进一步保障乡村医生待遇，加强乡村医生队伍建设。
《实施意见》既强调抓好现有政策的落实，如严格乡村医生准入、切实落实乡村医生多渠道补偿政策，又有新的举措。一是建立“村来村往”后备力量培养制度。实施农村订单定向医学生免费培养，落实面向村卫生室的3年制中、高职免费医学生培养。免费医学生主要招收农村生源。二是建立乡村全科执业助理医师制度。在现行的执业助理医师资格考试中增设乡村全科执业助理医师资格考试，考试合格的发放乡村全科执业助理医师资格证书，限定在乡镇卫生院和村卫生室执业。三是坚持通过购买服务确保乡村医生合理收入的原则，在将农村地区新增的人均5元基本公共卫生服务补助资金全部用于乡村医生的基础上，新增的人均5元基本公共卫生服务补助资金仍然全部用于乡村医生，用于加强村级基本公共卫生服务工作。
四、《实施意见》提出加强乡村医生管理，主要包括哪些内容？
加强乡村医生的管理，对于保障农村居民获得安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务具有重要意义。《实施意见》从三个方面提出了加强乡村医生管理的举措：一是严格乡村医生执业准入。在村卫生室执业的医护人员必须具备相应的资格并按规定进行注册。新进入村卫生室从事预防、保健和医疗服务的人员，原则上应当具备执业医师或执业助理医师资格。二是规范乡村医生业务管理。按照执业医师法、《乡村医生从业管理条例》等有关规定，切实加强乡村医生执业管理和服务质量监管，促进合理用药，提高医疗卫生服务的安全性和有效性。三是规范开展乡村医生考核。考核的重点是乡村医生提供的基本医疗和基本公共卫生服务的数量、质量、群众满意度以及乡村医生学习培训等情况。
五、《实施意见》对乡村医生的教育培训有哪些要求？
加强乡村医生后备力量培养，进一步提高乡村医生的服务能力，是当前加强乡村医生队伍建设的迫切要求，也是《实施意见》的重要内容。在提高乡村医生服务能力方面，要求按照《全国乡村医生教育规划（2011-2020年）》，依托县级医疗卫生机构或有条件的中心乡镇卫生院，对乡村医生每年免费培训不少于2次，累计培训时间不少于2周;每3-5年免费组织乡村医生到县级医疗卫生机构或有条件的中心乡镇卫生院脱产进修，原则上不少于1个月。为进一步提高具有较高素质乡村医生的服务能力，《实施意见》指出，可选派具有执业（助理）医师资格的优秀乡村医生到省、市级医院接受免费培训。
在提高乡村医生学历层次方面，鼓励在岗乡村医生进入中、高等医学（卫生）院校（含中医药院校）接受医学学历教育，提高整体学历层次。对于按规定参加学历教育并取得相应学历的乡村医生，政府对其学费可予以适当补助。
六、《实施意见》要求保障乡村医生的合理收入，具体有哪些举措？
乡村医生的收入水平要综合考虑乡村医生的工作情况、服务能力和服务成本，采取购买服务的方式予以保障。随着经济社会的发展，动态调整乡村医生各渠道补助标准，逐步提高乡村医生的待遇水平。
《实施意见》要求各地切实落实乡村医生多渠道补偿政策：一是对于乡村医生提供的基本公共卫生服务，通过政府购买服务的方式，根据核定的任务量和考核结果，将相应的基本公共卫生服务经费拨付给乡村医生。二是对于乡村医生提供的基本医疗服务，要通过设立一般诊疗费等措施，由医保基金和个人分担。三是对于在实施基本药物制度的村卫生室执业的乡村医生，综合考虑基本医疗和基本公共卫生服务补偿情况，给予定额补助。通过上述渠道，乡村医生将通过优质服务获得更多的补助，其合理待遇会进一步得到保障。
七、《实施意见》对乡村医生的养老待遇有哪些要求？
上世纪六、七十年代在村卫生室从业的乡村医生已经步入老年，希望能够妥善解决后顾之忧。国家十分关注老年乡村医生的养老和生活保障问题，《实施意见》对乡村医生的养老政策进行了明确要求：各地要支持和引导符合条件的乡村医生按规定参加职工基本养老保险。不属于职工基本养老保险覆盖范围的乡村医生，可在户籍地参加城乡居民基本养老保险。《实施意见》明确，对于年满60周岁的乡村医生，各地要结合实际，采取补助等多种形式，进一步提高乡村医生养老待遇。同时，建立乡村医生退出机制。
2017年全国两会关于乡村医生编制
关于开展县级及农村地区基层卫生技术人员国家级培训计划的提案
中国民主促进会中央委员会
10月，、国务院印发了《“健康中国2030”规划纲要》（下称《规划》），提出了今后15年我国推进“健康中国”建设的行动纲领，这充分体现了党和政府对人民健康的高度重视。我国区域经济发展极不均衡，卫生事业亦是如此，广大农村地区一直是我国卫生事业的薄弱环节，医疗水平较为低下。而与此同时，我国因病致贫、因病返贫现象普遍存在。国务院扶贫办数据显示，因病致贫、因病返贫在所有贫困户里的占比达44.1%。民进中央在调研中发现，某县第一批脱贫人口中有2.7%当年即因病返贫。因此，为保证2020年全面建成小康社会宏伟目标的真正实现，确保“健康中国”战略的顺利实施，全面推进县级及农村地区的医疗卫生事业发展势在必行。
要大幅提高县级及农村地区医疗卫生水平，数量巨大的基层卫生技术人员是关键。国家卫计委统计数据显示，截至末，全国卫生人员总数达1023.4万人，其中分布在基层医疗卫生机构的人数为353.7万人，占总数的34.6%;而基层医疗卫生机构的卫生人员中，工作在乡镇卫生院、村卫生室等最基层医疗机构的卫生技术人员有230.5万。这两百多万卫生技术人员，面对的是近9亿农民及小城镇居民的医疗健康需求，而他们的业务技术水平，更是直接关系到广大农民的健康福祉，其责任之大、任务之重可想而知。
但是目前，县级及农村地区基层卫生技术人员的整体业务水平却不容乐观。《规划》明确提出，要实现基层医疗机构“普遍具备居民健康守门人的能力”;国家“十三五”卫生与健康规划也提出要落实基层首诊、推动医疗服务重心下移，这都对基层卫生技术人员的业务水平提出了更高的要求。但是现实情况却与这些要求差距很大。以乡村医生为例，据“新医改背景下乡村两级卫生人员薪酬机制研究”课题组调查报告透露，当前在村卫生室工作的医务人员，有30多万持有执业医师或助理医师资格，还有近百万仅为乡村医生资格。而这近百万乡村医生中，高中及以下学历者有36.5万人，具有大专以上学历的比例只占7%。很多乡村医生囿于有限的医疗知识和技能，很难做好基本医疗服务和公共卫生服务，甚至有些乡村医生只能提供简单的公共卫生服务，根本无法应对门诊看病、打针输液等基本要求。民进中央在调研中也发现，很多乡镇医院甚至县级医院，因为医务人员水平较低无法操作，导致很多仪器设备闲置，甚至都未打开包装。
要提高县级及农村地区基层卫生技术人员的业务水平，离不开正规系统的培训。《规划》提出，要“以全科医生为重点，加强基层人才队伍建设”，“强化面向全员的继续医学教育制度”，“加大基层和偏远地区扶持力度”。继续教育对于卫生技术人员的职业发展和业务水平的提高作用重大，然而对于农村地区基层卫生技术人员来说，很少有参加高水平、系统性培训的机会。究其原因，一是缺乏经费、组织等方面的保障，二是也没有高水平的师资队伍提供培训。
为此，我们建议：
一、制定出台县级及农村地区基层卫生技术人员国家级培训计划。为提高我国中小学教师队伍整体素质，国家曾出台“中小学幼儿园教师国家级培训计划”。计划自2010年实施以来，中央财政累计投入资金85.5亿元，累计培训中小学教师900多万人次。其中乡村教师856.8万人次。在“国培计划”的示范引领下，各地加强农村教师培训，农村教师的教育教学能力和专业水平进一步加强，农村教师队伍整体素质进一步提高。同样作为民生工程、民心工程的医疗卫生事业，跟教育一样，对于推动社会发展、增进人民福祉极为重要。所以，针对基层卫生技术人员的现状，以及参加正规继续教育面临的实际困难，建议参照教师国培计划，出台县级及农村地区基层卫生技术人员国家级培训计划，以切实行动提高基层卫生技术人员业务水平，为“健康中国”战略顺利实施奠定基础。中央层面要出台培训总体规划以及对培训内容、培训形式、组织实施等方面的具体要求，各地根据实际情况配套执行，培训情况纳入各级政府考核。
二、加强创新培训供给。建议加强培训的供给侧改革，整合协调各地综合性医院、医学院校等公立机构的教学资源，并充分调动社会资源参与培训。一方面，继续推进国家卫计委开展的“三级医院对口帮扶贫困县县级医院”工作，把培训县级、乡镇及村级卫生技术人员作为工作任务列入三级医院考核指标体系;各地医学院校、医卫类职业院校要相应承担本地区培训工作，以及完成相应的“特岗医生”招收培养任务;另一方面，充分调动医疗行业协会及公益专家的积极性开展培训：如，利用韩德民院士领衔四十多位院士共同发起的中国医促会“华佗工程”项目，组建优质医疗资源共享平台、建立市场化运行机制及标准化的培训模式，依据当地常见、多发病的诊疗需求，确定重点扶持和推广的专项技术，对卫生技术人员队伍进行专项培训;再如，利用北京大学第一医院心内科及心脏中心主任霍勇主持的“心血管公益专家联盟”开展的基层医院帮扶项目，开展多发病的专科培训（如心脑血管疾病）等，尤其是针对区域性高发病组织专门培训等。此外，要充分发挥企业在加强基层卫生技术人员培训中的积极性和作用。通过充分调动各方资源，全方位加强培训供给。
三、深入调研，科学确定培训内容。建议前期深入调研，根据实际情况和基层卫生技术人员的具体需要制定统一的培训大纲，以提高培训质量、保证培训效果;针对县级、乡镇及村医等不同层级的需求，确定有针对性的培训内容;根据我国居民疾病谱特点确定重点培训内容，指导有特殊地区性疾病的区域开展针对性重点培训;加强公共卫生疾病预防基本技能训练，提高实施健康教育的实际能力，强化基层医疗机构防病的功能。总之，培训要根据基层现状，不一刀切地强调高学历，以有所提高为第一追求。
四、创新思路，合理安排培训形式。在科学确定培训内容的基础上，以标准化教学培训体系以及适应农村区域的技术推广项目打包下乡落户农村县级医疗机构，以科室建设、人才培训、专项技术下移为重点，促进县级医疗机构水平的提高，并以县级医疗机构为基地开展各类培训。采取基层骨干医生脱产研修、集中培训和大规模远程培训等方式，力求做到集中培训和远程培训相结合，短期集中培训与中长期培训相结合，院校集中研修与临床实践相结合等方式，满足多样化的培训需求。科学设定培训周期，对于有一定工作经验的乡镇医生，按照全科医生的标准进行至少一年的系统培训，以后每五年进修半年，以更新知识。建立学习档案，严格督促检查，完成规定的培训周期后发放结业证书，证书与职称晋升、工资增长挂钩，引导基层卫生技术人员积极参加培训。参照“特岗教师”做法，制定“特岗医生”计划，确定免费培养的医学毕业生在县级及县级以上医院工作两到三年，积累一定工作经验后，到特定的乡镇卫生院或村卫生室服务一定的年限。
五、高度重视，全力做好培训保障。国家要安排专项资金保障培训，并出台专项资金管理办法，严格经费使用管理。要对承担培训任务的公立医院及医学院校按照培训人次给予适当补贴;对于参加培训的基层卫生技术人员免收培训费，并按照国家标准补贴相关费用;针对免费培养的“特岗医生”可采取国家助学贷款垫付的形式，待毕业生在特定岗位达到工作年限后国家予以免除相关贷款。组织方面，县级卫生行政部门可委托各乡镇卫生院（所）对本乡镇卫生技术人员进行召集、组织并提供相关保障服务，委托一所县医院对本级医院的卫生技术人员进行召集、组织及保障服务。