解读我国养老保险双轨制的并轨问题

养老保险双轨制是指不同用工性质的人员采取不同的退休养老金制度。养老保险双轨制是计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，随着改革开放的不断深入，双轨制的弊端越来越明显，同等学历，同等职称，同等职务，同等技能，同等贡献的人因退休时的单位性质不同，退休金也不同，企业比政府机关和事业单位的养老金低两三倍。双轨制是当今中国社会最大的分配不公，导致养老金差距悬殊，因此消除双轨制，实现机关事业单位与企业养老保险制度的并轨与统一，才能真正实现社会公平与公正。

中国的退休改革从1992年开始，实行的是养老保险双轨制的退休制度。作为计划经济时代向市场经济转型期的特殊产物，养老保险双轨制已历经二十多年的庇护，随着经济的发展，民主意识的普及，双轨制带来的社会资源分配不公已不能被大众所接受。在进一步提高企业职工养老金发放水平的同时，将公务员纳入社会保险范围，实行与企业职工相同的社会养老保险体系，确保公务员和企业职工在养老金的缴纳、享受上实行相同的制度，使养老保险双轨制走向并轨。

一、养老保险双轨制的由来

我国养老保险制度建立于二十世纪五十年代，当时主要针对城镇企事业单位和国家机关人员，而这两者的养老保险制度并没有实质性的差别，都是由国家和单位承担大部分养老责任。

自二十世纪八十年代起，为配合国有企业改革，减轻企业负担，我国开始对养老保险制度进行改革，城镇职工养老保险制度和机关事业单位养老保险制度经历了几次分分合合，最终城镇职工养老保险改为国家，企业和个人三方负担缴费的模式，即部分积累制的养老保险模式，也称通胀结合的制度。而公务员和参公人员的养老保险制度仍然沿袭上世纪五十年代建立起来的退休制度，国家承担养老责任，只要符合退离休条件，就可以从单位即国家财政中领取养老金待遇。

二、养老保险双轨制的两种模式

中国现行的养老保险制度中，机关事业单位人员和城镇企业职工两大类人员采取两种不同的养老保险模式，享受不同水平养老金待遇的养老保险制度。城镇职工采取的是社会统筹和个人账户相结合的基本养老保险制度，通过个人和单位缴费为主要筹资渠道，建立养老保险基金，国家作为责任主体，扮演者最后责任人的角色，职工达到规定的退休年龄和缴费年限时候，，从社保基金中，核拨养老金;而机关事业单位人员采取的是，国家承担养老责任，具有公务员和参照公务员法管理的工作人员个人无需缴纳养老费，只要符合退休或离休条件时候，即可按月从单位(国家财政直接划拨)领取退休金或离休金。

三、养老保险双轨制的弊端

(一)产生的弊端

首先，双轨制下的养老保险制度使得机关事业单位退休人员的养老金水平远远高于城镇企业职工的养老保险制度下的养老金水平，引发了待遇水平差异带来的不公平;其次，养老保险制度的双轨制阻碍了统一劳动力市场秩序的建立;再次，双轨制下机关事业单位的养老保险制度增加了财政负担。双轨制伴生的三个问题：一是筹资环节，企业职工要缴纳养老保险费，而机关事业单位不需缴费，这是个人义务方面的不公平;二是基金财务管理环节，职工基本养老保险采取统账结合模式，机关事业单位采取现收现付模式，前者受缴费多寡与基金收益的影响，后者可以旱涝保收;三是待遇发放环节，职工基本养老金待遇随物价上涨等因素而调整，而机关事业单位退休待遇却与在岗者工资增长直接挂钩，前者符合养老保险制度保障退休人员基本生活的初衷，后者显然增加了退休者直接分享国家发展成果的福利份额。这样，两个制度下的人群的养老保险权益日益失衡，待遇水平差距日益扩大。

(二)根本原因

造成养老金与在职工资偏离过大的原因，是参保人没有按照实际工资缴费，少缴了养老保险费。如果职工在职的时候一直以实际工资作为缴费基数缴费，退休时的待遇与职业生涯的整体收入水平是比较接近的。如果职工缴费基数比实际工资低，少缴了养老保险费，养老金肯定与职工在职时的收入有偏离。由于公务员的工资水平不存在很大的波动性，公务员的退休金根据退休时的工资水平来确定;而企业参保人的工资水平波动相对较大，其养老金根据该参保人整个职业生涯中的缴费工资、缴费年限等因素综合确定。成功解决这一问题，才能使中国走出原来体制不完善的怪圈。政府唯有加大对此项目的重视，突破对来自原制度受益群体的压力，以建设完善的社会养老保险制度为工作重点，坚持以维护各阶层利益为原则，实现早日突破旧制度的缺口，创建适合现时我国发展的退休养老保险机制。

通过以上几点，可以看出养老金改革迫在眉睫，取缔双轨制势在必行。养老金并轨是最实际、最切身的民生，是顺民意、得民心的好事，不但是对扩大内需的拉动，也是对人心的提振。

四、养老保险双轨制改革的原则与对策

(一)养老保险双轨制改革要坚持的原则

1.坚持“老人老办法、新人新办法、中人中办法”的原则

1995年国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，由此提出了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度。1997年国务院发布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，从而确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，在该文件中提出了老人老办法、新人新办法、中人中办法。在这一规定中，老人，即决定实施前已经退休的人员，仍按国家原有规定发给基本养老金，并随以后基本养老金调整而增加养老保险待遇。新人，即《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)实施后参加工作的参保人员，其缴费年限(含视同缴费年限，下同)累计满15年的，退休后将按月发给基本养老金。中人，即国发[1997]26号文件实施前参加工作、本决定实施后退休且缴费年限累计满15年的人员，由于他们以前个人账户的积累很少，退休后在发给基础养老金和个人账户养老金的基础上，国家会再发给过渡性养老金。各地应制定具体的过渡办法，实行过渡期政策，按照新计发办法，养老金减少的不减发，增加的逐步增加，以保证他们的待遇水平不下降，且能有所提高。

因此“老人老办法、新人新办法、中人选择过渡办法”是整个社会保障制度改革都应遵循的根本原则，即老一代人无论是在机关事业单位还是在企业，都不能待遇差距大，而应当按照贡献大小、职级与工龄等享受相应的待遇;新参加工作者无论是公务员或事业单位职 员还是企业职工，都应平等参加养老保险并享受相应的待遇。当前存在的不同群体老年人养老待遇悬殊和年轻人因在不同单位工作而享受待遇悬殊的保险与福利待遇，都是不正常现象，必须通过改革来矫正。

2.坚持建立相对统一、公平的养老保险制度的原则。

在退休养老金分配制度的制定当中，要考虑到社会制度建设的统一性，应该避免过大的区别分化，若将事业单位养老改革、公务员养老改革、农民工养老改革分而治之，我国养老制度的“碎片化”将从“二元”演变为“三元”、“四元”，其面临的问题和困境将更加严峻。因此必须坚持统一、公平原则，把各个群体的利益放在首位，抓好利益的天秤。对于流动就业的参保人员，只要符合规定的条件，不论是何种身份、何种户籍，不论是流动到多少个地方稳定就业或间断就业，都能做到一视同仁，为其办理基本养老保险关系转续，保障其享受到同等的养老保险权益。

(二)养老保险双轨制的改革对策

1.继续提高企业离退休职工待遇

公务员在退休时其在职工资一般都会达到最高值，以此为基数计发养老金不仅会拉大与企业职工的养老金差距，也会给政府带来沉重的财政负担。所以在养老保险改革过程中，可以改变养老金的计发基数如可以公务员的平均工资作为基数，来逐步拉平与企业退休职工的养老金差距，同时继续提高企业离退休职工养老金的调增，以缓解离退休职工待遇问题。

2.建立职业年金制度

目前我国机关事业单位人员退休金制度完全依赖DB(待遇确定)型的现收现付制度。这一制度的弊端已经是显而易见的，所以将DC(缴费确定)型的基金积累制度引入机关事业单位人员退休金制度是必要的。建立自愿的职业年金制度为公务员建立相应的个人账户,对于基金的管理和运行可以借鉴企业年金的相应模式。公务员的退休金同样由社会统筹和个人账户两部分组成,这样不仅可以缓解财政的压力,同时可以弥补社会统筹部分退休金计发标准的改变造成的待遇下降的缺口,保证待遇的总体水平不下降,有利于激发公务员的工作积极性。

总之，解决养老金双轨制问题，缩小机关事业单位和企业员工之间的巨大鸿沟，既是构建和谐社会、实现科学发展的现实需求，同时也是实现共同富裕、消弭社会隔阂的有效举措。秉承社会保障制度设立初衷，以及社会保障制度基本公平性，福利性原则，实现社会保障“稳定器”的作用。