中小学减负：艰难中前行

2018年2月底，教育部、民政部、人社部、工商总局四部门办公厅联合发布《关于切实减轻中小学生课外负担开展校外培训机构专项治理行动的通知》，对一些校外培训机构存在的“有安全隐患、无证无照、‘应试’倾向、超纲教学”等群众反映最强烈的六类突出问题，联手排查、全面治理。

中小学减负，再次成为舆论关注的热词。今年的政府工作报告也明确提出，着力解决中小学生课外负担重的问题。

从以前老百姓关注的学生“课业负担”到如今的“课外负担”，一字之差，折射出“减负”这个老大难问题已呈现出新的特点，也引发今年全国两会代表委员的持续关注。

减负，历史回顾

学生减负问题由来已久。

据不完全统计，自1955年7月教育部发出新中国第一个“减负令”??《关于减轻中小学生过重负担的指示》以来，国家层面以专门文件方式发布的“减负令”就有10道，若将附带在其他工作的文件计算在内，已出台的“减负令”多达50多道。如果将地方出台的“减负令”算进来，过去60余年，我国出台的学生“减负令”多达上百道。

其实，过去60多年的学生减负实践，记录了中国社会的变迁，也折射出中国发展的不同阶段、不同时代社会、家庭对于教育的不同诉求，以及因时而异的社会价值观。

梳理国家层面以专门文件方式发布的10道“减负令”，记者发现，每一道“减负令”所对应的“症状”，都是因片面追求升学率所导致的学生课业负担过重。稍微不同的是，不同时期学生课业负担的程度与社会片面追求升学率的形式和程度各异。

有学者曾用“三超五多”来描述学生学业负担过重的状况，就是“超纲、超量、超时”和“资料多、考试多、竞赛多、补习多、作业多”。

过去60多年，围绕什么样的课业负担才算过重，社会各方一直在争论。但是，回顾过去60余年围绕学生减负所展开的历次争论，不难发现，对于学生减负，社会所形成的一个普遍共识是，如果课业负担影响了学生身心健康发展，增加了学生的心理负担，使学生的兴趣爱好、自信心受损，那么，这样的学习负担就超出了学生的承受力，属于负担过重。

毫无疑问，学生学业负担的这种界定，对于当时聚焦问题和寻找“病灶”具有积极意义。因此，每一次争论过后留下的“遗产”，就是相关部门出台的与当时争论的焦点问题相对应的“减负令”。

根据1955年7月教育部发布的《关于减轻中小学生过重负担的指示》，当时的“减负令”出台背景，就是针对学生课业负担过重。《指示》要求各地有效解决中小学生负担过重问题，并提出解决学生负担过重的基本办法，就是改善教材、提高教师水平、改进学校领导。

当时的教育部根据《指示》的精神，于当年9月2日又颁布了《关于小学课外活动的规定的通知》，对课外活动的内容时间和实施细则进行了明确规定。这份指导中小学课外活动的文件，引导和促进了课外活动的开展。这意味着缩短学生学习时间、把学生从排得满满当当的学科知识学习中解放出来，成了当时减轻学生学业负担的一条重要途径。

这种治理思路也频繁出现在此后的学生“减负令”中。只是与21世纪以来的减负不同，上世纪五六十年代的减负对象不仅包括中小学，还涵盖了大中专学校。比如，1960年5月15日发布的《关于保证学生、教师身体健康和劳逸结合的指示》就明确要求，学生每天的学习时间（包括自习和劳动时间在内），高校不得超过9小时，中等学校不得超过8小时。

除了对学生每天学习时间做明确规定外，对于中小学阶段频繁而试题烦琐古怪的考试，国家层面也曾给予过高度关注。例如，1964年5月发布的《关于克服中小学学生负担过重现象和提高教育质量的报告》提出，对学生学业成绩的考试、考查是必要的，不要采取突然袭击的办法，或以烦琐古怪的试题和种种清规戒律，去束缚学生。要坚决减少考试和测验的科目和次数。在课业负担减轻以后，适当开展学生课外科技、文娱、体育活动和课外阅读的组织和指导。

进入上世纪80年代，随着改革开放的深入推进和高考制度的恢复，整个国家百废待兴，尤其是社会经历了十年“文革”，人们对于知识空前渴求。为了多出人才、快出人才，全国许多地方的学校或自行增加教学内容，或超越教学大纲、提高教学内容的难度，或大办各类竞争、大兴题海战术。

针对当时社会反映强烈的这些问题，1988年5月国家发布的《关于减轻小学生课业负担过重问题的若干规定》提出，要严格按照上级教育行政部门颁发的教学计划组织教学。各科教学要严格按照教学大纲进行，不得任意增加教学内容，额外提高教学要求。要按照教学计划的规定量布置课外作业。要控制考试次数。要保证教学计划规定的体育、文娱、科技、劳动和各种集体教育活动的时间。要保证学生课间、课后、节假日和寒暑假的休息时间。要控制各种竞赛的次数。要热情帮助后进学生。

进入上世纪90年代后，社会对于学生课业负担重的讨论，主要集中在中小学阶段因作业过多导致睡眠不足上。从1990年、1993年和1994年出台的3份“减轻中小学生过重课业负担的意见”中，不难看出当时的问题所在。比如，1994年6月发布的《关于全面贯彻教育方针，减轻中小学生过重课业负担的意见》规定，高中各年级每日作业量由各省制定，且“原则上保证小学生每日有9小时以上的睡眠，初中生9小时睡眠，高中生8小时睡眠”。

记者在统计分析历次的“减负令”时发现，2000年前，国家层面发布的“减负令”，聚焦的主要是课堂内的学业负担。因此，彼时的“减负令”，几乎都把“不得随意增减课程设置和教学时数、不得任意增加教学内容、要严格控制考试和竞赛次数以及限制作业量、控制计划外教辅使用量”等，作为治理学生负担过重的“药方”。

也就是说，自1955年至2000年这一时期，不论是1955年7月发布的《关于减轻中小学生过重负担的指示》提出解决学生负担过重的基本办法是“改善教材、提高教师水平、改进学校领导”，还是此后多道“减负令”根据不同学段明文规定的每天学习时间长短，我国中小学减负的“主战场”始终是在校内，对的“症”基本都是“学校病原”。