2008-2019年土地确权政策汇总与解读

目前，全国各地农村土地确权登记颁证工作进入关键时刻，从2008年中央提出开展这一工作，安徽、河南、湖北和海南等省市将于底基本完成，走过了8年的时间。我们来看一看这些年里发布了哪些土地确权相关政策，分别又有什么样的细微调整?

　　2008年：明确提出农村土地确权

　　2008年10月，中共十七届三中全会通过《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，提出要“搞好农村土地确权、登记、颁证工作。完善土地承包经营权权能，依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利。”

　　在此之后，除了2011年中央一号文件(《国务院关于加快水利改革发展的决定》)密切关注水利建设外，其他年份发布的中央一号文件都对农村土地确权提出了要求。

　　2009年：稳步开展土地承包经营权登记试点

　　2009年中央一号文件指出，“强化对土地承包经营权的物权保护，做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织;稳步开展土地承包经营权登记试点，把承包地块的面积、空间位置和权属证书落实到农户，严禁借机调整土地承包关系，坚决禁止和纠正违法收回农民承包土地的行为。加快落实草原承包经营制度。”

　　农业部从2009年开始开展土地确权试点，在2009至2010年间以8个村为试点，探索整村推进。

　　2010年：土地确权工作经费纳入财政预算

　　2010年中央一号文件提出，“继续做好土地承包管理工作，全面落实承包地块、面积、合同、证书‘四到户’，扩大农村土地承包经营权登记试点范围，保障必要的工作经费。加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记颁证工作，工作经费纳入财政预算。力争用3年时间把农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的农民集体经济组织。”

　　2011年：力争2012年底完成农村集体土地确权工作

　　2011年5月，国土资源部、财政部与农业部联合下发了《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》，加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作，力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织，做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。要按照土地总登记模式，集中人员、时间和地点开展工作，坚持依法依规、便民高效、因地制宜、急需优先和全面覆盖的原则，注重解决难点问题。

　　2012年：稳步扩大农村土地承包经营权登记试点

　　2012年中央一号文件指出，“基本完成覆盖农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，推进包括农户宅基地在内的农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，稳步扩大农村土地承包经营权登记试点，财政适当补助工作经费。”

　　据农业部农村经济体制与经营管理司司长张红宇，到2013年，土地确权试点扩大到50个县。

　　2013年：用5年时间完成土地确权工作

　　2013年中央一号文件要求，“全面开展农村土地确权登记颁证工作。健全农村土地承包经营权登记制度，强化对农村耕地、林地等各类土地承包经营权的物权保护。用5年时间基本完成农村土地承包经营权确权登记颁证工作，妥善解决农户承包地块面积不准、四至不清等问题。加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。农村土地确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政予以补助。各级党委和政府要高度重视，有关部门要密切配合，确保按时完成农村土地确权登记颁证工作。深化集体林权制度改革，提高林权证发证率和到户率。推进国有林场改革试点，探索国有林区改革。加快推进牧区草原承包工作，启动牧区草原承包经营权确权登记颁证试点。”

　　该文件明确要全面开展土地确权工作，并定出了具体的时间表。在这一年，土地确权试点扩大到105个县，为全面铺开农村土地承包经营权确权登记颁证工作铺路。

　　：可确权确地也可确权确股不确地

　　中央一号文件提出，“切实加强组织领导，抓紧抓实农村土地承包经营权确权登记颁证工作，充分依靠农民群众自主协商解决工作中遇到的矛盾和问题，可以确权确地，也可以确权确股不确地，确权登记颁证工作经费纳入地方财政预算，中央财政给予补助。稳定和完善草原承包经营制度，基本完成草原确权承包和基本草原划定工作。切实维护妇女的土地承包权益。”

　　它就农村承包土地确权可能遇到的具体问题，提出了确权的两种模式：确权确地和确权确股不确地。所谓确权确股不确地，是在珠海、深圳等珠三角地区实施的农民承包地确权登记模式，这一模式下，农民不再拥有数量确切、四至清楚的土地，而是获得由集体土地资源、资产等量化计算出的股份，通过拥有的股份获得相应收益。

　　确权确地和确权确股不确地本是两个平行的选择项，但有些地方政府不愿实测土地而直接设置股权，行政推动“确权确股不确地”模式，使得部分农民担心出现失地状况。针对这种情况，，中央对这一确权政策做了微调。

　　在已有试点基础上，农业部选择了山东、安徽、四川3个省进行整省推进试点。

　　：总体上要确地到户从严掌握确权确股不确地的范围

　　中央一号文件明确，“对土地等资源性资产，重点是抓紧抓实土地承包经营权确权登记颁证工作，扩大整省推进试点范围，总体上要确地到户，从严掌握确权确股不确地的范围。”

　　它将农村土地确权的两种模式调整为主次关系，要求总体上要确地到户。1月27日，农业部连同农业部会同中央农办等六部门联合下发《关于认真做好农村土地承包经营权确权登记颁证工作的意见》，就这一问题做了更详细的规定，“对农村土地已经承包到户的，都要确权到户到地。实行确权确股不确地的条件和程序，由省级人民政府有关部门作出规定，切实保障农民土地承包权益。不得违背农民意愿，行政推动确权确股不确地，也不得简单地以少数服从多数的名义，强迫不愿确股的农民确股。”

　　据此，各省市对“确权确股不确地”范围相继做了严格要求，如河南省提出原则上要符合以下条件：经济发达地区和城市近郊、已经实行集体经济组织股份制改革的村组;纳入城市发展规划、产业集聚区建设规划和国家重点建设项目规划等，已经办理土地征地手续或两年内将被征收的承包土地;已经实行土地股份合作、股权明晰的村组;人均家庭承包耕地0.3亩以下，不适宜一家一户分散经营的村组;一直以来坚持集体经营的村组;已经实现大面积土地流转且四至边界早已打破的村组;其他不适宜确权确地到户的村组。

　　继续扩大试点范围，在进行3个整省和27个整县试点的基础上，再选择江苏、江西、湖北、湖南、甘肃、宁夏、吉林、贵州、河南等9个省(区)开展整省试点。其他省(区、市)根据本地情况，扩大开展以县为单位的整体试点。

　　：继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点

　　中央一号文件指出，到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营管理机制。稳定农村土地承包关系，落实集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权，完善“三权分置”办法，明确农村土地承包关系长久不变的具体规定。继续扩大农村承包地确权登记颁证整省推进试点。