2019年最新政府工作报告解读

3月5日，第十三届全国人民代表大会第二次会议在北京人民大会堂开幕。

国务院总理李克强代表国务院向十三届全国人大二次会议作政府工作报告。

政府工作报告年年有，今年却有大不同：经济增长预期重提区间目标、近2万亿的减税降费、地方专项债增加8000亿元、制造业等行业增值税率降至13%、加大对中小银行定向降准力度……

政府工作报告要点速览

国内生产总值增长6%-6.5%；

赤字率拟按2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点；财政赤字2.76万亿元；

稳健的货币政策要松紧适度。广义货币M2和社会融资规模增速要与国内生产总值名义增速相匹配；

今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面；

实施更大规模的减税。普惠性减税与结构性减税并举，重点降低制造业和小微企业税收负担；

下调城镇职工基本养老保险单位缴费比例，各地可降至16%；

全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元；

改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济，不能让资金空转或脱实向虚；

加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款；

今年国有大型商业银行小微企业贷款要增长30%以上；

今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件；

一般工商业平均电价再降低10%；

两年内基本取消全国高速公路省界收费站；

今年中小企业宽带平均资费再降低15%，移动网络流量平均资费再降低20%以上，在全国实行“携号转网”，规范套餐设置；

设立科创板并试点注册制，鼓励发行双创金融债券，支持发展创业投资；

完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元；

稳定粮食产量，新增高标准农田8000万亩以上；

制定西部开发开放新的政策措施，西部地区企业所得税优惠等政策到期后继续执行；

将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要；

深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场；

改革完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重；

进一步放宽市场准入，缩减外资准入负面清单，允许更多领域实行外资独资经营；

继续提高城乡居民基本医保和大病保险保障水平，居民医保人均财政补助标准增加30元，一半用于大病保险。降低并统一大病保险起付线，报销比例由50%提高到60%；

把高血压、糖尿病等门诊用药纳入医保报销。

12大关键词解读

1

GDP增速时隔两年重提区间目标

根据政府工作报告，今年国内生产总值预期目标为增长6%-6.5%。

解读：这是继2016年提出6.5%至7%目标后，经济增长预期又一次设定为区间目标。这既有底线，又增强了弹性，符合当下我国经济增长实际和市场预期，有利于提升经济调控的主动性。根据机构测算，要实现“2020年国内生产总值比2010年翻一番”的目标，未来两年经济增速不低于6.2%即可实现。综合社科院、交行、中信证券等机构预测，今年经济增速可能在6.3%-6.5%。

2

减税降费近2万亿 去年是1.3万亿

政府工作报告提出，确保减税降费落实到位。全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元。

解读：近几年的减税降费规模逐步扩大，从2017年的5500亿到2018年的1.3万亿，再到今年的近2万亿元，给市场主体的获得感更强。更大规模减税和更明显降费体现在对小微企业实施普惠性税收减免；深化增值税改革，继续推进实质性减税；全面落实新个税法及专项附加扣除；降低社会保险费率及清理规范收费行为等方面。从行业角度看，制造业最为受益，除了增值税率的下调，还包括固定资产加速折旧优惠政策将扩大至全部制造业领域，支持企业加快技术改造和设备更新。

3

加大定向降准力度 适时运用存款准备金率、利率手段

政府工作报告提出，改革完善货币信贷投放机制，适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段，引导金融机构扩大信贷投放、降低贷款成本，精准有效支持实体经济，不能让资金空转或脱实向虚。加大对中小银行定向降准力度，释放的资金全部用于民营和小微企业贷款。

解读：今年1月4日央行宣布降准1个百分点，净释放长期资金约8000亿元。由此，市场预期今年货币政策将在实际操作中保持偏宽松节奏，年内将降准2-3次，但降息争议较大。此次明确提到“适时运用存款准备金率、利率等数量和价格手段”、“深化利率市场化改革，降低实际利率水平”，意味着降息也在考虑范围之内。值得注意的是，稳健的货币政策立场没有改变，不搞大水漫灌。但继续实施稳健的货币政策，并不意味着货币条件维持不变，而是要根据形势发展变化动态优化和逆周期调节，适度熨平经济的周期波动，在上行期防止经济过热和通货膨胀，在下行期对抗经济衰退和通货紧缩。从数量上看，M2和社会融资规模增速应与名义GDP增速大体匹配，从价格上看，利率水平应符合保持经济在潜在产出水平的要求。

4

赤字率2.8% 财政赤字2.76万亿元

政府工作报告提出，今年赤字率拟按2.8%安排，比去年预算高0.2个百分点；财政赤字2.76万亿元。

解读：自1949年新中国成立以来，我国财政赤字率均未突破3%这一国际警戒线，仅在2016年、2017年连续两年为3%。2018年调低0.4个百分点，为今年的调升打下了基础。今年赤字规模2.76万亿元，高于去年的2.38万亿元。这一安排既体现了财政政策更加积极，又为应对今后可能出现的风险预留了政策空间，还释放了严防风险的信号。

5

地方专项债2.15万亿元 大增8000亿元

政府工作报告提出，今年拟安排地方专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。合理扩大专项债券使用范围。

解读：地方政府专项债已成为积极财政政策加力提效的重要抓手。规模提升和发行时间提前是两大看点。今年，人大授权国务院提前下达1.39万亿元地方债限额，地方债打破“常规”提前发行，支持了基建投资，及早发挥稳投资、扩内需、补短板重要作用。数据显示，1月，全国发行地方政府债券4180亿元。其中，发行专项债券1545亿元。

6

基建投资：铁路8000亿元、公路水运1.8万亿元

政府工作报告提出，完成铁路投资8000亿元、公路水运投资1.8万亿元，再开工一批重大水利工程，加快川藏铁路规划建设，加大城际交通、物流、市政、灾害防治、民用和通用航空等基础设施投资力度，加强新一代信息基础设施建设。

解读：总量上看，铁路投资规模比2018年提出的7320亿元有所提高。在经济下行压力下，基建将发挥托底效用，也会是稳投资的主力。综合券商报告来看，全年基建投资增速或在9%以上。值得注意的是，5G、人工智能、工业互联网、物联网等“新基建”投资将成为一大亮点，带动整体投资增速企稳回升，全年增速或在6%左右。

7

提高直接融资特别是股权融资比重

政府工作报告提出，改革完善资本市场基础制度，促进多层次资本市场健康稳定发展，提高直接融资特别是股权融资比重。在“进一步把大众创业万众创新引向深入”部分，政府工作报告还提出，改革完善金融支持机制，设立科创板并试点注册制，鼓励发行双创金融债券，支持发展创业投资。

解读：作为金融系统的重要构成，资本市场无疑是国家重要核心竞争力的组成部分。今年资本市场改革发展将亮点纷呈，科创板整装待发，创业板改革“也不远了”，沪伦通渐行渐近，MSCI提升A股纳入因子将分步实施，债券市场开放稳步推进……我们认为，有充足的理由相信资本市场在推动实体经济转型方面的战略地位在提升，深化资本市场改革发展的政策合力在凝聚，资本市场建设纲举目张的新阶段在向我们迎面走来。

8

防范金融市场异常波动

政府工作报告提出，防范化解重大风险要强化底线思维，坚持结构性去杠杆，防范金融市场异常波动，稳妥处理地方政府债务风险，防控输入性风险。

解读：防风险仍是今年经济工作重要任务。去年以来，监管部门已对部分政策力度、节奏进行了调整，防范因为处置风险而产生的风险，因为紧缩过度而产生的叠加风险。今年，我国金融市场既要面临内部经济下行压力，又要应对外部输入性风险，股票市场、债券市场、汇率市场也都有不少风险隐患。对此，监管部门反复强调，将推动完善金融政策，维护金融市场平稳运行，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定，切实防范跨境资本异常流动风险；加强对股市、债市、汇市的实时监测，阻断跨市场、跨区域、跨境风险传染，防范金融市场异常波动和共振；加快推进资本市场改革开放，增加资金供给，完善制度安排，提振投资者信心。

9

就业优先 首次置于宏观政策层面

政府工作报告提出，就业优先政策要全面发力。今年首次将就业优先政策置于宏观政策层面，旨在强化各方面重视就业、支持就业的导向。

解读：稳就业位居“六稳"之首，今年又首次将就业优先政策置于宏观政策层面。这意味着监管部门将采取多项措施筹谋经济下行压力对就业市场的冲击。去年12月公布的《国务院关于做好当前和今后一个时期促进就业工作的若干意见》明确了各部委的职责分工。比如，在加大创业担保贷款贴息及奖补政策支持力度方面，明确由财政部、人力资源社会保障部、人民银行、银保监会负责。

10

住房问题落实城市主体责任

政府工作报告提出，更好解决群众住房问题，落实城市主体责任，改革完善住房市场体系和保障体系，促进房地产市场平稳健康发展。

解读：2017年政府工作报告的提法是“落实地方政府主体责任”，2018年政府工作报告与此类似，表述为“落实地方主体责任”，今年则进一步指向为“城市主体责任”，意味着各地房地产调控将继续坚持因城施策、分类指导，部分城市根据实际情况对房地产政策进行微调的可能性上升。今年将以稳地价稳房价稳预期为目标，确保房地产市场平稳健康发展。关于房地产税，2018年政府工作报告表述为“稳妥推进房地产税立法”。在十三届全国人大二次会议3月4日举行的新闻发布会上，大会发言人张业遂在介绍立法任务时并未提到房地产税法。

11

国资国企改革 自然垄断行业实行网运分开

政府工作报告提出，加强和完善国有资产监管，推进国有资本投资、运营公司改革试点，促进国有资产保值增值。积极稳妥推进混合所有制改革。完善公司治理结构，健全市场化经营机制，建立职业经理人等制度。依法处置“僵尸企业”。深化电力、油气、铁路等领域改革，自然垄断行业要根据不同行业特点实行网运分开，将竞争性业务全面推向市场。国有企业要通过改革创新、强身健体，不断增强发展活力和核心竞争力。

解读：今年国企改革亮点纷呈，第三批混改试点的央企混改方案有望全部批复，第四批100家以上国企混改试点将加快推出，“两类公司”改革试点提速扩围亦步入“快车道”，创建世界一流示范央企、国企改革“双百行动”等也将逐步落地。同时，综合性改革如三级公司的混改、职业经理人制度、董事会职权的落地等也将提速。值得注意的是，油气等行业的“网运分开”料有大动作。

12

西部开发开放要有新措施 长三角区域一体化上升为国家战略

根据政府工作报告，制定西部开发开放新的政策措施。落实和完善促进东北全面振兴、中部地区崛起、东部率先发展的改革创新举措。京津冀协同发展重在疏解北京非首都功能，高标准建设雄安新区。落实粤港澳大湾区建设规划，促进规则衔接，推动生产要素流动和人员往来便利化。将长三角区域一体化发展上升为国家战略，编制实施发展规划纲要。

解读：区域经济发展不平衡是我国实体经济的突出矛盾之一。经济发达地区的都市圈正逐步成为经济发展的重要引擎，区域内部的一体化则是发挥协调效应的重要推动力。西部开发方面，国家发改委西部开发司巡视员肖渭明曾介绍，发改委正牵头研究起草推进西部大开发形成新格局的指导意见。他说，交通基础设施依然是西部大开发的重点任务，要加快形成以干线（高速）铁路公路为主骨架的交通网络建设，“十三五”期间要重点推进十大高速铁路通道建设。长三角区域一体化将同“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设相互配合，完善中国改革开放空间布局。