积金管理制度改革的核心分析

明确权属应是公积金管理制度改革的核心

　　为提高住房公积金缴存职工住房消费能力，支持缴存职工购买首套和改善型自住住房，住房城乡建设部、财政部、人民银行10月9日联合印发了《关于发展住房公积金个人住房贷款业务的通知》(以下称《通知》)。《通知》涉及到的几项值得关注，被认为是公积金住房管理制度改革的新动向。

　　一是缴存时间可异地合并计算，将实现住房公积金缴存异地互认和转移接续，并推进异地贷款业务。也就是说，职工可持就业地住房公积金管理中心出具的缴存证明，向户籍所在地住房公积金管理中心申请住房公积金个人住房贷款。这无疑是为适应当前日益增多的人口跨地区流动的新形势的需要。

　　二是提高了首套自住住房贷款额度，并鼓励协调公积金和商业贷款的组合。这是在坚持住房公积金设立的原则——为缴存职工改善基本住房消费的同时，也对缓解资金流动性紧张的地区进行了鼓励性的制度安排。而且，《通知》明确职工连续足额缴存住房公积金6个月?穴含?雪以上，就可申请住房公积金个人住房贷款，并取消住房公积金个人住房贷款保险、公证、新房评估和强制性机构担保等收费项目。这将会对职工利用低利率的公积金贷款解决基本住房的积极性产生巨大的作用。

　　事实上，中国的住房公积金制度自1991年从上海(楼盘)开始以来，虽然对改革旧的住房制度、推动住房商品化、改善城镇居民的居住水平，都发挥了重要的作用，但在执行中也表现出许多错综复杂的矛盾和弊端，20多年来已经越来越不能适应、新形势的发展需要，社会舆论多次呼吁应正视现在的公积金管理制度存在的弊病，进行充分的改革，其焦点集中于公积金的使用范围、缴存比例、管理模式等。从起，修订《住房公积金管理条例》(以下称《条例》)已经连续四年被列入住建部的重点工作任务，其重点则是住房公积金的使用范围。不过，虽然对住房公积金管理制度的改革呼声不断，甚至有取消住房公积金制度的声音存在，但住房公积金管理制度的改革一直未有突破性进展。此次三部委发出的《通知》，自然可以看作是公积金管理制度改革预期增强的积极信号。

　　毋庸置疑，公积金管理制度需要进行并非小修小补的充分改革，而改革的核心出发点，笔者认为，首先就是要明确住房公积金的私人产权属性。可以这样说，住房公积金管理制度之所以在执行中出现弊病，就是因为对住房公积金的权属关系概念的模糊所造成的。这个问题不能明晰，住房公积金管理制度改革就不可能做到通透明白。

　　《条例》明确表示，“职工个人缴存的住房公积金和职工所在单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有”，“任何单位和个人不得挪作他用”。这清楚地表明，住房公积金的产权性质是私人所有。虽然国家以强制力规定了个人和就业机构以1∶1的比例配套缴纳公积金，再给以公积金运行免税的优惠。但这些不是模糊住房公积金私有权属的理由?押免税不能成为侵占产权的借口，强制配套同比例缴纳数额，也是自福利分配住房政策取消之后对职工住房的合法的货币补偿，是职工收益所得的合法组成部分。因此，公积金名为公、实为私，其表述或为“个人住房基金”更加准确。

　　但是，在管理住房公积金的执行过程中，《条例》又规定了类似于管理公共资金的条款，如第二十九条，将住房公积金的增值收益余额，用于“建设城市廉租住房的补充资金”。这种管理公共资金的错误思路，造成了一定的混乱和矛盾，同时也对住房公积金的真正所有人造成了权益的侵害。

　　其次，应强化住房公积金限于基本的自主需求的原则。住房公积金的实质是区域内的互助，其设立的目的是解决居民的基本住房需求，而非投资性、更非投机性需求。也就是说，当居民已经解决了自己的居住问题后，是不能贷款动用公积金互助购买住房的。事实上，这一条原则在执行中被千奇百怪的方法、手段所弱化，在公积金的管理中还没有很好的制度能够规避和解决，这也是多年来公积金贷款“穷帮富”怪象不绝的原因所在。此外，在坚持住房公积金设立的目的时，还应向区域内收入较低、住房更加困难的公积金缴交者进行倾斜，这既乐于为全体公积金缴纳者接受，也是住房公积金所蕴含的普世原则的体现。

　　再次，住房公积金的管理，应明确职工和政府的委托与被委托关系，这是保护住房公积金所有人权益，理顺其管理体制的关键。《条例》没有明确体现这层关系的表述，而更多的条款是反映政府的管理权力。现实表明，《条例》使政府处于强势地位，而作为住房公积金缴存主人的职工，却处于弱势地位，没有什么发言权。政府对住房公积金的使用乱象丛生。

　　住房公积金的私人权属性质，决定了住房公积金是私人资产的集合，其重大问题的决策权应该由私人集合来决定。当私人集合数量过大时，可以由他们认可的代表来代行决策权，而政府作为提供帮助的配角。在重大问题决策之后，政府可以受委托来进行处理，维护资金的日常运行和保值增值。因此，住房公积金管理制度的改革，一是要增大各级公积金管理委员会中的民意代表和纯粹的专家学者的比例，只保留较小比例的官员。二是要明确公积金管理委员会同政府之间的先后程序关系。三是要向全社会公开公积金的运行状况，便于民众监督。

　　最后，应肯定公积金外部使用的盈利要求，这是市场经济条件下资金的一般要求，是正当合理的。在内部，住房公积金是通过“低存低贷”互相帮忙，保本为先，不求盈利或盈利为次;但在外部，住房公积金的使用应按商业盈利原则来处理。多年实践表明，住房公积金在满足区域内部互助需要的前提下，在数量上是有富裕沉淀的，作为管理者，有责任也应该运用投资工具为缴纳者保值增值，比如债权投资、股权投资等，当然，也应该将安全性置于首位。