解读党内监督条例及修订意义

解读党内监督条例及修订意义

　近日，向全社会公布《中国共产党党内监督条例(试行)》。在2003年的最后一天，这个条例已以中央文件形式在党内颁布。

　　作为建党以来的第一部党内监督法规，监督条例的颁布施行在党内外引起巨大反响，有人称其为“中国共产党制度反腐的重要里程碑”，也有人评价其为“党内制度监督的一把利剑”。

　　应时而生势所必然

　　“党内监督条例的出台，是建党82年、执政54年来，党内监督理论与实践的集大成，是走向制度监督的里程碑。”长期研究制度反腐败的学者李永忠如此评价。

　　李永忠说，历史上，关于党内监督的重要性，邓小平有两个“最重要”的论断。一个是在1962年，他在扩大的中央工作会议上作出重要论断：“对领导人最重要的监督是来自党委会本身。”第二个论断是在18年后，他指出：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”

　　1990年3月12日，十三届六中全会通过了《关于加强党同人民群众联系的决定》，首次明确指出要拟定党内监督条例。1990年后的13年里，十四届四中全会、十五届六中全会都一再重申拟定《党内监督条例》，并从十四大之后着手起草工作。

　　党的十六大明确提出要建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，并要求重点加强对领导干部特别是主要领导干部的监督。以胡锦涛同志为新一届中央领导集体果断决策，将制定《党内监督条例》列入了重要工作日程，经过一年多时间的艰苦努力，条例最终诞生。

　　党内监督条例的诞生，也来自现实的需要。李永忠说，一方面是“一把手”腐败案件频发，另一方面又存在“看得见的管不着，管得着的看不见”的现象。现行体制下，一些地方和部门的纪检机关很难对同级党委执行党的路线、方针、政策的情况实施及时有效的监督检查;在查处的众多腐败案件中，同级纪委检举揭发同级党委主要领导和党委班子违纪违法的案例也十分少见。

　　“制度问题更带有根本性、稳定性、全局性和长期性”。事实一再证明，反腐败，特别是防治“一把手”腐败，根本之策不仅在于建立“专门的机构”，而且在于健全一套能“进行铁面无私的监督检查”的“刚性”制度。所以，党内监督条例的出台，实乃应时而生，势所必然。

　　五个特点引人关注

　　“系统地回答了监督者的地位、权力，以及监督的重点、路径、办法等重大现实和理论问题。”不少专家这样来概述党内监督条例的主要内容。

　　条例共分5章：“总则”、“监督职责”、“监督制度”、“监督保障”、“附则”，共47条，6600余字。“发展党内民主、维护党的团结统一”则是贯穿条例通篇的主线。李永忠认为，条例有五个特点，引人注目：

　　第一次正式确立各级纪委为党内监督的专门机关。纪委作为同级党的代表大会选举产生的两个委员会之一，不能等同于同级党委的一个工作部门。有些人以前有模糊认识，一个原因是纪委的监督地位规定不清。按照监督条例规定，纪委在党委统一领导下，专司党内监督的权力。从领导关系而言，中央纪委在中央委员会领导下进行工作，地方纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委双重领导下进行工作;从职责划分而言，纪委作为党内监督专门机关，在对党员领导干部行使权力进行监督乃至查处违纪案件上有相对独立性。

　　明确提出党内监督的重点，是各级领导机关、领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人，这是另一特点。李永忠认为，权力的架构是个“金字塔”，对权力的监督则应呈“倒金字塔”：权力有多大，对其监督的力量也应有多大，否则权力必然失控。

　　监督条例首次规定了党代表的监督责任，从而为推行党代会常任制找到了好的切入点，对发展党内民主有重大的意义。按照条例规定，党的各级代表大会代表在代表大会闭会期间，除履行党员的监督责任和享有党员的监督权利外，按照有关规定对其选举产生的党的委员会、纪律检查委员会及其成员进行监督，反映所在选举单位党员的意见和建议。

　　将实践证明行之有效的监督办法上升为制度，这是又一特点。条例第三章用10节的篇幅，分别对10项监督制度进行了具体规定。其中的集体领导和分工负责、重要情况通报和报告、述职述廉、巡视、询问和质询等制度，可以说是监督制度的创新和特点。比如巡视制度，它有利于解决“同体监督”软弱无力和“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题，特别是有利于加强对“一把手”的监督。

　　专家指出，条例在监督条例中正式载明：“党的各级组织和党员领导干部应当重视和支持舆论监督，听取意见，推动和改进工作。”这就以党的法规形式，正式确认舆论监督的地位和作用，其意义相当深远。

　　党内监督迈出的一大步

　　“监督条例的出台，看起来是党内法规建设的一小步，实质是发展党内民主、加强党内监督、严格党的纪律、维护党的团结统一的一大步。”李永忠认为，没有以制度为载体的民主，常流于形式;缺乏以制度为保障的监督，易走过场。条例的出台将对我国反腐败进程产生深远影响。

　　条例的出台，大大拓展了党内监督的空间。谁负有监督的权利和义务、监督什么、怎么监督、达到什么效果，条例都作了具体规定。不接受监督或不认真履行监督职责，都会受到条例的严肃追究。特别是，纪委作为实施党内监督的专门机关，有了党内监督条例这一“尚方宝剑”，其监督权威进一步得到确认，行使监督权也就有规可依，有矩可凭。

　　条例的出台，为进一步发展党内民主提供了制度保障，可以预见，党内的民主氛围将不断浓厚。在中央纪委第二次全会上，胡锦涛郑重向全党宣布，诚恳接受全党的监督，为党内监督工作带了个好头。在这方面，《党内监督条例》也有严格规定：中央政治局向中央委员会全体会议报告工作;中央纪委常委会向中央纪委全体会议报告工作;地方各级党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议每年报告工作一次;设常委会的基层党组织的党委常委会、纪委常委会分别向委员会全体会议每年报告工作一次。

　　专家认为，监督条例规定的10项监督制度，将形成一张严密的监督之网，领导干部特别是“一把手”的权力行使将得到更严格规范。比如，在述职述廉方面，各省、市、县的各级党委主要领导成员向同级党委全会述职述廉已渐成制度。“慕马案”后，新一届沈阳市委大规模推行专项述廉，并取得良好效果，2004年沈阳市已经把述廉作为一项长期的制度固定下来。