上海立法促进高等教育发展

民办高校收费实行市场调节价，公办高校部分领导可打破行政职级，教育规划也具有法律效力……这些创新做法不是哪位领导心血来潮的大胆尝试，而是将以地方法规的形式固定下来，具有强制性和延续性。

《上海市高等教育促进条例》去年底由上海市第十四届人大常委会第四十二次会议表决通过，将于2018年3月15日施行。这部条例打破了地方省市为高等教育创制性立法的空白，在促进高等教育发展方面体现出诸多新意。

首次实现高等教育“创制性地方立法”

随着国家高等教育法的颁布，上海陆续制定了相应的实施办法。同济大学法学院副院长徐钢认为，这些实施办法都属于“实施性地方立法”，而非基于上海实际情况创设性规定的相应法律制度。

近些年来，上海市率先深化教育领域综合改革，高等教育改革力度非常大，例如颁布实施“三大规划”、制定进一步落实和扩大高校办学自主权的方案等。然而，先行先试过程中出现的新问题和遗留的“硬骨头”，单靠政府规章和“红头文件”很难有效协调各类利益主体的诉求，很难保证“一张蓝图绘到底”。

“《上海市高等教育促进条例》这一地方性法规的制定，为上海高等教育的改革发展提供了很好的立法引领、推动和保障。在立法类型上，它属于‘创制性地方立法’，是上海高等教育立法的一次新发展。”徐钢说。

在上海交通大学规划发展处处长杨颉看来，上海的《条例》有两个鲜明特征：一是起步早，为国内第一部由省市出台的高等教育促进条例；二是“规划入法”，将教育发展规划的作用以强制性法规的形式固定下来。

《条例》第九条明确：“市人民政府有关部门应当严格执行本市高等教育发展规划，将本市高等教育发展规划作为对高等学校设置调整、资源配置、基本建设和条件保障的依据。”

杨颉分析，以往通常而言规划的法律地位比较弱，正式写入《条例》之后，不仅为高校指明办学方向，也给教育、发展改革、人力资源社会保障、编制、财政等部门提供了行动依据，赋予规划以效力和可执行力，保障高教规划的落实。

改革实践成果以法规形式固定下来

上海市社会科学院法学所所长叶必丰认为，《条例》的一个重要出发点在于，把这些年高等教育综合改革的思路和成果以立法形式加以确认，减少或避免朝令夕改、来一任领导换一个思路的状况，为高等教育改革发展赋予可持续性。

《条例》第二十二条明确：“地方公办高校在人员编制内自主制定岗位设置方案和管理办法，报教育、人力资源社会保障部门备案后，自主招聘录用人员，依法订立或者解除、终止聘用合同。”叶必丰分析，岗位设置由“审批制”改为“备案制”，这就给高校放开了手脚，在更大程度上做到办学自主。

又如《条例》第二十一条提出，“高等学校按照规定，自主设置教学和科学研究等内部组织机构。”同时规定，“地方公办高校的教学和科学研究机构行政负责人，可以不按照行政职级进行管理。”

“《条例》规定高校自主设置内部组织机构、部分校领导可以不走行政职级，还有一些条款明确了高校在财务、学科设置等方面的自主权，这对于高校自主办学、去行政化都有积极意义。”叶必丰说。

第十一条对高校“分类发展”作出规定：“本市根据人才培养主体功能、承担科学研究类型以及学科专业设置和建设等情况，建立健全高等学校分类发展体系，引导高等学校明确办学定位，培养适应经济社会发展的特色人才。”

徐钢认为，分类发展是上海《条例》的核心条款之一，将会发挥政策指导和资源配置的作用，引导高校合理定位，解决上海高校办学特色不明显、同质化办学倾向比较明显的问题，形成各自的办学理念和风格，在不同层次、不同领域办出特色，争创一流。

部属高校、民办高校都将从中获益

《条例》中大量条款面向地方公办高校亦即“市属高校”，给政策、加马力，同时对部属高校、民办高校也有针对性条款，使不同类型高校都能得益。

《上海市高等教育促进条例》第四十三条指出：“市人民政府加强与国务院教育行政部门等中央部门的合作，通过定期会商机制和部市共建协议，支持中央部门所属高等学校（以下简称部属高校）改革发展，促进地方高等学校提升办学水平。”

叶必丰认为，高校的“部市共建”是在现实中已经存在的做法，《上海市高等教育促进条例》明确了共建协议的法律地位，对政府部门构成一种刚性约束。“有些经济状况不太好的省份，在履行部省共建协议时投入可能会打折扣、不到位，但上海切断了这条后路，市政府应当按照协议内容，支持部属高校发展。”

《上海市高等教育促进条例》也体现出对民办高等教育发展的支持。第七条规定民办高校与公办高校享有同等法律地位，第三十一条提出民办高校实施分类管理，并明确对非营利性民办高校的重点支持，在公用事业价格、用地优惠、税收优惠等方面享受同等待遇，第三十九条提出民办高校教育收费实行市场调节价管理。

上海杉达学院校长李进认为，《上海市高等教育促进条例》为民办高校收费“松绑”，是一个利好消息，这促使民办高校更加注重提高办学质量，招收更多、更好的学生，以更高学费得到更多办学经费，用于学校内涵建设，从而实现良性循环。