2019年中华人民共和国档案法实施办法总则解读

　　中华人民共和国档案法实施办法总则解读

　　一、《实施办法•总则》第一条：“根据《中华人民共和国档案法》的规定，制定本办法。”说明制订《实施办法》的依据、出发点和总的原则必须与《档案法》保持一致，《实施办法》是《档案法》的具体化，可以对《档案法》做出解释，可以根据《档案法》的规定合理延伸，但不能与《档案法》相矛盾、相抵触。也就是说，《档案法》所允许的，《实施办法》不能禁止;《档案法》所禁止的，《实施办法》不能允许;《档案法》没有规定的，《实施办法》要做出规定就必须依据《档案法》的原则。总之，《实施办法》不能超出《档案法》的范围，必须保持与《档案法》的一致性。

　　二、《实施办法•总则》第二条对《档案法》第二条所称“对国家和社会有保存价值的档案”作了解释：“系指具有现实查考使用价值和对历史、科学技术、艺术、教育等有研究价值的档案。”如电影创作生产过程中形成的文字、图片、影片素材和标准拷贝等均属对艺术有研究价值的档案，教学中产生的教学大纲、专业设置、教学计划、方案、招生简章等属于对教育有研究价值的档案。这里，需要明确两点：一是《档案法》所指“档案”不是一般意义上“档案”的定义，而是指“档案”的一部分，这一部分档案是对国家和社会有保存价值、受《档案法》约束的，除此之外的档案，不包含在《档案法》规定的范围之内。虽然《档案法》所说“档案”概念不象一般意义的“档案”概念范围广，但基本概括了一般意义“档案”的特点。二是《档案法》所说档案规定了对国家和社会有保存价值的这部分档案属于法律保护范围。具体到什么是“对国家和社会有保存价值的档案”，《实施办法》中作了规定，并把这些价值的具体体现补充解释为现实价值与其历史价值两个方面。

　　三、《实施办法•总则》第三条规定了如下两个方面的内容：一是“县级以上各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划，建立健全档案机构，确定必要的人员编制，统筹安排发展档案事业所需的经费。”二是“其他机关、团体、企业事业单位和组织也应当加强对档案工作的领导，保障档案工作开展。”这就是说，县级以上各级人民政府真正重视档案事业的发展，就必须具体加强对档案工作的领导，不只是在国民经济和社会发展计划中写上这样的条文，而是切切实实地把档案工作作为一项事业来抓，把档案事业发展所必需的人、财、物统筹安排解决。关于人员编制问题，劳动人事部、国家档案局早在1985年2月11日发出的关于颁布《地方各级档案馆人员编制标准》(试行)的通知中就有过明确的规定：“凡档案馆与档案行政机构合署办公的，档案行政机构的人员配备，由各级政府依据所辖地域大小、人口数量和需要进行业务指导单位的多少等具体情况自行确定。”《地方各级档案馆人员编制标准(试行)》规定：以馆藏档案一万卷(册，折合上架排列长度约150米，即平均每卷、册1.5厘米，下同)确定编制基数：县(区)及县级市档案馆五人，馆藏不足一万卷，编制适当减少，但不少于三人;地区级城市档案馆七人;省、自治区、直辖市及其它大城市档案馆十人。馆藏超过一万卷不足三十万卷的，其超过部分每七千卷增配一人。生活后勤工作独立的档案馆，除按上述规定配备业务人员外，可按不超过业务人员的百分之二十增加编制。关于统筹安排发展档案事业所需经费问题，国档联发[1985]16号文件《国家计委、国家档案局关于地方各级档案馆建设统一纳入地方基建计划的通知》规定，地方各级人民政府计划部门要把地方各级档案馆的基本建设纳入地方基建计划，所需投资，在地方基建投资内统筹安排，力求逐步改善档案保管条件，使档案事业更好地为党的总任务、总目标服务。

　　《实施办法•总则》第三条把加强领导、列入计划、解决人、财、物问题提出来并上升到行政法规高度，为以后建设和发展我国档案事业提供了依据。这是几十年来我国档案事业建设和发展的经验总结，表明我们认识的提高。档案工作是党和国家各级建设中必不可少的环节，《档案法》和《实施办法》把档案工作作为一项事业列入国民经济和社会发展计划，为建设和发展我国档案事业提供了根本保障。可见，党和国家对建设和发展我国档案事业是寄予厚望的。目前档案工作在我国各条战线上还处于比较薄弱的环节，为了卓有成效地建设和发展我国档案事业，就必须把加强领导、列入计划、解决人、财、物问题用法规形式固定下来。《实施办法•总则》第三条的规定，给我们提供了法制依据，解决了我国档案事业一些全局性的、重大性的问题。

　　档案室工作是档案馆工作的基础和前提。档案室移交档案的完整程度、价值高低、整理质量、保管状况直接影响到档案馆的馆藏建设。每个单位的档案，反映本单位的历史活动;全国各单位的档案总和，则反映国家活动的历史。因此，做好档案室工作，对国家档案信息资源的延续积累和维护党和国家历史真实面貌起着重要作用。

　　《实施办法•总则》第三条指出，机关、团体、企业事业单位和组织也应加强对档案工作的领导，保障档案工作的开展。机关、团体、组织及企业事业单位档案工作的管理体制和干部，在《实施办法》中重申的《机关档案工作条例》(1983年4月28日由中央办公厅和国务院办公厅印发)和《科学技术档案工作条例》(1980年12月27日由国家经委、国家建委、国家科委、国家档案局印发)中都做了较为详细的规定。《机关档案工作条例》中规定，机关必须建立档案工作，成立相应的档案工作机构。不需要建立档案机构的机关，应配备专职或兼职的档案人员。各机关应为档案部门配备政治上可靠、具有高中或高中以上文化水平和一定专业知识、能够胜任工作的相应数量的干部。《科学技术档案工作条例》中规定，国务院所属的各专业主管机关和省、自治区、直辖市人民政府所属各专业主管机关，应当建立相应的档案机构，加强对所属企业、事业单位科技档案工作的领导。大中型企业、事业单位要设立直属的科技档案机构;小型企业、事业单位可以设立单独的科技档案室，也可以设立文书档案和科技档案统一管理的档案室，或者配备专兼职人员管理。国务院所属的各专业主管机关和省、自治区、直辖市人民政府所属的各专业主管机关都应当积极建设一支坚持，具有科技档案专业知识和懂得有关的科学技术，有一定工作能力的科技档案干部队伍。各单位要给科技档案部门配备足够数量和能胜任工作的干部，还应当配备一定数量的科技干部，以保证工作的需要。《实施办法》把《机关档案工作条例》和《科学技术档案工作条例》从行政规章的位置提高到行动法规，为今后机关、团体、企业事业单位和组织加强档案工作的领导提供了法制依据，必将在实际工作中发挥很大作用。