2019年户籍制度改革的路线图与时间表,户籍制度改革问题解释

户籍制度改革的路线图与时间表,户籍制度改革问题解释

户籍制度改革问题解释

　　户籍制度改革对于当前我国加快城镇化进程、破解城乡二元结构意义重大，是我国迫切需要推进的一项重大任务。能否成功深化户籍制度改革，不仅直接影响到我国新型城镇化推进、公民平等社会福利权实现，还影响到经济持续健康较快发展、社会秩序和谐稳定、经济社会结构转型顺利完成。加快户籍制度改革已成当务之急。

　　一、进一步推进我国户籍制度改革的重大现实意义

　　我国现行户籍制度是在建国之初特定的历史条件下形成和发展起来的，不可否认户籍制度曾经发挥过重要的历史作用，时至今日，户籍管理制度在社会管理中的作用也是不可完全抹杀的。但是，随着市场经济体制的建立，特别是城镇化进程的加快，其不适应性日益突显，成为经济发展和社会进步的障碍。因此，当前推进我国户籍制度改革具有十分重要的意义，变封闭为开放，变僵化为流动，打破身份禁锢，重建活力市场。这是实现中国梦的关键一步。

　　(一)深化户籍制度改革是以人为本和促进社会公平正义的根本要求

　　长期以来，我国城乡分割的二元户籍制度依靠行政手段制造了一个国家两种户口类型的公民的格局，在这个格局中不同类型户籍人口存在人格、身份以及待遇上的不平等。城镇居民享有的福利保障和劳动就业机会远远高于农民。尽管户籍制度改革不断向前推进，但是这种利益差别依然存在，在某些城市甚至有所强化。城市政府往往以自身利益最大化为出发点，对人口准入机制的设计主要出于城市自身发展需要，对非户籍人口普遍存在排斥和歧视情况。因此，当前推进我国户籍制度改革，充分体现以人为本的根本要求，使城镇外来人口真正享受到与城市居民同等的福利待遇，将为我国经济社会发展创造一个更加公平正义、稳定和谐、富有生气的社会环境。

　　(二)深化户籍制度改革是完善的内在需要

　　劳动力作为一种重要的生产要素，劳动力资源通过市场供求关系规律有效配置是市场经济的发展要求。而我国现行的户籍制度限制人口自由迁徙，增加了农民进入城市的交易成本，使得农村转移劳动力不能有效地从事非农业生产。建立和完善，客观上要求建立城乡一体公平的劳动力市场，取消户籍制度对非户籍人口的就业歧视，消除目前普遍存在的人户分离现象，使得农村转移劳动力能够顺利向城市转移定居。此外，与户籍制度紧密相关的农村土地制度，土地要素的市场化、土地产权的保护和实现也是市场经济发展的应有之义。

　　(三)深化户籍制度改革是积极稳妥推进新型城镇化进程的关键环节

　　2012年，我国人均GDP已经超过6000美元，城镇化率为52.57%，如果按户籍人口来算，2012年我国人口城镇化水平只有35.29%，远低于世界52%的平均水平。我国城镇化水平滞后的原因在很大程度上与户籍制度有关。当前，我国传统的户籍制度改革虽有所进展，但仍然是广大外来人口进入城市的一大障碍，即便是已被城镇纳入城镇常住人口统计、早已不再从事农业生产的农民工，也难以在城镇落户。这就使得他们在身份、社会地位和福利待遇上与城市居民存在着巨大的差异。推进户籍制度改革，促进农业转移人口市民化，将有效提高我国城镇化发展的质量，真正破解城乡二元结构。

　　(四)深化户籍制度改革是转变政府职能和改善社会管理的重要举措

　　制定户籍管理政策、管理流动人口是各级城市特别是大城市政府的重要职责。当前，如何实现政府职能由户籍管理向人口管理和人口服务转变是户籍制度改革的重大任务。这其中，关键是要推进城市福利和保障体系改革，加快推进福利去户籍化，使得城市所有常住人口能够享受均等化的基本公共服务。对于户籍制度所具有的加强社会管理、维护社会稳定的工具价值，下一步改革的重点应在户籍之外、着力构建多元化的社会管理手段，防止户籍制度被以社会稳定名义而套牢。

　　二、我国户籍制度改革需要解决的主要问题

　　(一)优化户籍登记迁移制度是户籍制度改革需要解决的基础性问题

　　近年来，从暂住证向居住证、从计划指标控制向准入条件调控，多数城市的落户准入条件逐步放宽，非农业户籍人口城市间迁移环境大为改善。但是，几乎所有的城市都实行人口准入制度，对人口的流动就业和权益保障强行干预，人为制造户籍人口与外来人口的差别与对立。要想享受同等地居民一样的福利和保障，流动人口必须办理户口迁移手续，成为真正的户籍人口。这种非市场化的劳动力配置机制必然会影响劳动力资源的自由流动和合理配置。其结果必然造成人口持续大规模流入福利和保障条件高的地区，而福利和保障条件低的城市则面临制约发展的人口瓶颈。这可以说明为什么大城市、特大城市维持较高落户准入门槛但还是面临人口流入压力、而中小城市和小城镇面临落户门槛已经很低但鲜有人口流入的窘境。这种由户籍制度及其与之相关联的福利和保障制度构成的人口迁移和社会分配机制，不仅影响社会公平和稳定，也会扰乱资源配置、制约市场效率。

　　总之，时至今日，我国大部分户籍改革政策并没有真正触及城市公共资源供给和分配的地方利益根源，并没有出现对大多数流动人口有实质性意义的破冰举措，因而难以对城镇化产生很大促进作用。

　　(二)逐步剥离附加在户籍上的城市福利和社会保障功能是户籍制度改革的核心内容

　　现行户籍制度以及与户口捆绑在一起的教育、就业、住房、公共福利等社会制度，一起构成了城乡二元社会管理体制。户籍制度事实上承担了作为福利和利益分配载体的职能。户籍制度改革从某种程度上已经超越了户籍制度本身，不仅包括改革传统的户籍登记迁移制度，更重要的是要改革附加在户籍上面的福利分配和社会保障制度。主要包括就业、社会保障、子女教育、保障性住房和医疗保障等方面。

　　二元分割的劳动力市场的就业限制和歧视是限制农村劳动者进入主要劳动力市场的重要因素之一，降低了农业转移人口的市民化能力;城乡社会保障体系在保障机制、基金筹措、管理办法、保障标准、保障覆盖率等诸方面都有很大的差异，不利于公民平等享受福利保障;现行二元教育体系造成外来人口子女在城市接受初中后教育的门槛还比较高，流动儿童的入学障碍和留守儿童的教育培养在很大程度上影响着农民工的迁移决策;绝大多数外来人口未被纳入城镇住房保障体系，其进城定居难以获得政府的基本住房保障;等等。

　　(三)正确处理好农村转移人口市民化过程中的土地问题是户籍制度改革的关键环节

　　自古以来，我国历史上的户籍制度与土地制度都有着十分密切的联系。推进农业转移人口市民化，在农民转户过程中就必然会涉及到土地问题的处理。与农民有关的土地问题主要包括承包耕地、林地、宅基地及所属住房，以及集体经济组织和集体资产。目前，现行土地管理制度对农民转户过程中土地问题的处理办法已严重滞后于人口城镇化发展的需要，亟待进一步改革完善。

　　目前存在的问题主要有：一是现有土地承包关系不明确，土地权能残缺，农民长久权益没有法律保障。二是土地流转市场发育迟缓，农民的土地财产权利难以得到有效保护，也无法获得向城镇迁移落户所必要的货币资本。三是农民落户城镇土地退出要求已严重不适应当前形势发展的需要，不利于促进农村人口向城镇转移落户。

　　(四)合理可行的成本分担机制是推进我国户籍制度改革的重要保障

　　目前，尽管理论界与政府部门都已认识到户籍制度改革的必要性与紧迫性，并将其视为关系到我国未来经济持续增长与现代化建设全局的重大课题，但较之于外来人口强烈的市民化诉求而言，我国户籍制度改革的整体推进速度仍然十分缓慢。其原因很大程度上在于户籍制度改革需要承担相应的公共成本，如何解决户籍制度改革的巨额资金需求。钱从哪里来?这是困扰户籍制度改革的一道难题。

　　在户籍改革中，每年大量农民转户进城，要使他们享受城市公共服务和社会保障，赋予农民与城镇居民大致同等的福利待遇，核心是成本由谁支付。在这样的背景下，快速、有效地推进我国户籍制度改革就需要构建一个合理的成本分担机制，让巨额改革成本“化整为零”，为实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖和城镇基础设施建设提供资金保障。

　　三、我国户籍制度改革的总体思路

　　(一)清晰确立我国户籍制度改革的总体目标

　　，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，全面落实党的十八大三中全会精神，坚持“积极稳妥、分步推进、综合配套、因地制宜”的原则，树立以人为本的基本价值取向，积极稳妥推进农村人口合理有序向城镇转移;逐步剥离附着在户籍上的福利和利益，重视和保障非户籍人口的城镇公共服务权益，充分尊重农业转移人口的土地财产权利，促进常住人口市民化和基本公共服务均等化;逐步实现城乡之间、区域之间、不同户籍身份公民之间在劳动就业、医疗保险、子女教育等方面享有基本公平的福利待遇，加快实现人的城镇化进程。最终目标是全国人口享有自由迁徙的基本权利，户籍制度回归人口登记、迁移本原功能，实现无条件按常住地登记居民户口，全国人口在城乡之间、区域之间实现自由迁徙基础上的有序流动和动态平衡。

　　(二)科学设计我国户籍制度改革的分步骤实施路径

　　户籍制度及其配套改革可以与推进新型城镇化进程相结合，分三个阶段推进。在这个三阶段的路线图中，核心任务就是剥离户籍与福利的内在联系，建立一种新型户籍准入制度和城市福利和保障获取新机制。

　　改革第一阶段(2014-2020)：传统落户渠道与新型落户渠道双轨制运行阶段。从开始，我国户籍制度改革应全面启动，全国户籍制度改革指导性方案出台并进入实施阶段。通过系统的制度设计，建立完善土地、住房、社保、就业、教育、卫生支撑保障机制，全面放开建制镇和小城市落户限制，进一步放开中等城市落户限制，合理确定大城市和特大城市落户条件，让部分符合条件的外来人口完成市民化转变，同时逐步改善非户籍常住人口的基本公共服务权益。2020年之前城镇户籍准入维持双轨运行状态，在保留各级城市原有的落户渠道的基础上，建立外来人口新型落户渠道和公共服务获取新机制，外来人口在城镇稳定就业和居住一定年限(稳定住房，缴纳社保或纳税，各级城镇自设条件)后，就可以正式落户并获得当地公共服务权益。同时，对那些暂时不能达到城市落户条件的，要积极创造条件，使得一部分符合条件的外来人口能够享受到某些单项公共福利，并且要不断降低单项福利准入门槛。到2020年，全国名义城镇化率达到60%，真实城镇化率与前者的差距显著缩小，达到50%。

　　改革第二阶段(2020—2030年)：逐步实现户籍准入一元化管理阶段。2020年后，户籍制度改革进入全面深化阶段，初步实现一元化户籍管理，城市福利和保障制度与户籍基本脱钩，城镇常住非户籍人口的基本公共服务权益得到切实保障和提高，各级城镇的公共服务获取条件进一步放宽，初步形成流动人口有序流动和合理分布局面。到2030年，全国名义城镇化率达到70%，真实城镇化率达到65%。户籍制度进入比较完备和定型的一元化管理阶段，还原其户口登记迁移的本来功能，传统落户渠道关闭，外来人口公共服务获取新机制进一步完善，城镇常住人口的公共服务获取方式将直接与居民的就业和居住状况相挂钩，全国除少数超大城市外，基本实现不同户籍人口之间享有同等的公共服务权益。

　　改革第三阶段(2030-2040)：逐步实现人口自由迁徙阶段。在2030年实现户籍准入一元化之后，再经过10年左右的发展改革与完善，到2040年，全国城镇化率达到75%，名义城镇化率与真实城镇化率实现完全统一，全国人口城镇化进程基本完成，所有城市的基本公共服务水平趋于一致。户籍制度同国际接轨，形成以人为中心的动态管理，人口管理信息化程度高，居民凭借身份证或社保卡就可以完成户籍登记迁移手续人口，全国范围内人口自由迁徙，同时也获得了迁入地的公共服务，基本不需要任何落户条件和福利准入条件。人口在城乡、区域之间实现自由迁徙基础上的动态平衡，由此达到户籍制度改革的最终目标。

　　(三)统筹构建户籍制度及其配套改革的总体框架

　　当前，我国户籍制度改革已进入顶层设计和总体规划层面，全国层面的户籍制度改革方案正酝酿出台。我们建议，推进我国户籍制度改革，总体框架应该“围绕一个目标，构建三大机制，推进三项改革”。可简称为“133”工程。

　　一个目标：以人为本，自由迁徙，公平待遇;

　　三大机制：统筹协调机制，成本分担机制，法制保障机制;

　　三项改革：户籍登记迁移制度改革，城市福利和保障制度改革，农村土地管理制度改革。

　　目标是根本，机制是手段，改革是重点。全面把握现阶段我国户籍制度改革的综合性、系统性和复杂性，要以户籍登记迁移制度改革为主线，联动推进城市福利和保障制度改革以及农村土地管理制度改革。

　　户籍登记迁移制度是我国户籍制度改革的基本制度内容。改革的重点就是要逐步建立以居民常住地为户籍登记标准，进一步放宽各级城镇的户籍准入条件，使城镇非户籍常住人口完成居住地市民化身份的转变。

　　城市福利和保障制度是我国户籍制度改革的核心制度内容。改革的重点就是要将户籍与附加利益进行有效剥离，推进教育、就业、社会保障等社会领域自身改革，形成不以户籍为管理依据的社会管理体制。

　　农村土地管理制度改革是我国户籍制度改革的关键环节。改革的重点就是要明确农民的土地财产权，建立转移人口农村土地流转机制，加快推进我国农业转移人口市民化进程。

　　要紧紧围绕三大改革，构建户籍制度改革的三大工作推进机制，即构建户籍制度改革的统筹协调机制、成本分担机制和法制保障机制，为推进户籍制度改革和加快城镇化进程提供组织保障、资金保障和法制保障。

　　四、我国户籍制度改革的主要内容

　　(一)推进户籍登记迁移制度改革

　　统一城乡户籍管理，全面实施居住证制度，赋予居住证持有人城镇基本公共服务权益。逐步建立以居民常住地为管理立足点的属地化的户籍管理模式，将城市行政管理基础从户籍人口转向所有常住人口。分类放开各级城镇户籍准入条件，全面放开中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户限制，逐步取消大城市落户条件，特大城市、超大城市在控制人口总体规模的前提下也要合理降低落户准入门槛，将在城市拥有稳定工作、居住年限达到一定要求的外来人口纳入入户对象。最终目标是在全国实行以居民常住地登记户口的方式，取消各级城镇落户条件，实行居民身份证制度和信息化基础上的人口动态管理。户籍制度改革后，户籍将与居民身份证紧密关联，公民户籍信息的登记和变更将通过现代化的信息手段来实现，并最终建立全国统一的人口信息管理体系。该体系将充分整合人口信息平台、智能式身份证、社会信用体系等资源，户籍制度本身也将会由过去单纯的管理手段向服务为主、管理为辅的手段转变。

　　(二)推进与户籍相关的城市福利制度改革

　　适应户籍制度改革的需要，重构城市福利和保障体系，建立常住人口城镇公共服务获取新机制。将城镇社会管理和公共服务由户籍人口为主向常住人口拓展，逐步消除不平等的歧视性的福利政策，实现常住人口社会管理多元化、公共服务均等化，建立适度普惠型的社会福利体系。一是要新政策不挂钩。禁止各地新出台的各项有关政策与户口性质挂钩，除国务院已经明确规定的就业、义务教育、技能培训等政策外，要把范围扩大到社会保障和公共服务各领域。即使是北京、上海等特大城市，新出台的人口规模调控政策，也不应与户口性质挂钩，而应研究制定其他非歧视性的标准。二是要旧政策脱钩。研究制定城乡统一的新标准，使现有政策逐步与户口性质脱钩。要对就业、教育、计划生育、医疗、养老、住房等领域现有各种与户口性质挂钩的政策进行一次全面清理，取消按户口性质设置的差别化标准。凡条件成熟的，应尽快调整相关政策，并修订完善相关法律法规;暂时不具备条件的，应研究制定分步实施的办法，提出完全脱钩的时间表。

　　(三)推进与户籍制度相关的农村土地制度改革

　　推进农村产权制度改革，根本解决土地产权不明晰和所有权主体虚置问题。确保农民的土地财产权益，给予转户农民充分而自由的选择权，农民进城后按照自身意愿决定是否进行农村的土地流转。按照“有偿、渐进、分类”原则，经济发达和靠近城市地区的进城落户农民工可通过市场流转机制退出承包土地和宅基地，允许经过一定期限过渡，彻底完成由农民向市民的转变。边远和经济落后地区，可探索进城农民交出土地后国家给予补偿，避免产生城市流民阶层。国家补偿后，进城农民原承包土地和宅基地应归还农村集体或农村社区，解决农村人多地少的内生性发展问题。

　　五、我国户籍制度改革的推进机制

　　(一)加强对户籍制度改革的顶层设计和统筹协调

　　户籍制度是一项基础性社会管理制度。户籍制度改革涉及面广、政策性强、工作量大，关系到群众的切身利益、经济平稳较快发展和社会和谐稳定。目前很多地方已经在改革户籍制度方面做了大量的工作和尝试，但改革的内容、步骤和具体措施不尽相同，缺乏协调一致和彼此衔接，影响了户籍改革的整体工作。此外，由于目前户籍改革的整体方向和工作方案不明确，地方政府对进一步深化户籍改革没有把握，也影响了改革的进程。这些问题的解决，都需要进一步加强中央对户籍制度改革的顶层设计和总体规划，对部门和地方工作进行指导。建议在中央全面深化改革领导小组之下设置专门机构负责户籍制度改革工作，明确户籍制度改革的总体思路和目标，应遵循的基本原则，制定户籍改革短期和中长期规划，使改革循序渐进、有条不紊地进行。各有关单位要在中央统一领导下，切实抓好国家有关户籍制度改革各项政策措施和工作部署的落实，及时研究和协调解决工作中遇到的问题。公安、发改、财政、建设、人力资源和社会保障、教育、计划生育、民政、农业、国土资源等部门各尽其责，密切配合，形成合力，整体推进，充分发挥职能作用，及时调整出台配套政策措施，确保户籍制度改革顺利进行。各地要按照国家有关户籍制度改革的政策要求和统一部署，统筹规划、扎实推进，在国家确定的基本户籍制度的原则和政策范围内，结合本地实际进行探索、制定具体措施。要对已出台的有关户籍制度改革的意见加以清理，认真做好新旧政策措施的衔接，防止引发不稳定问题。

　　(二)建立健全户籍制度改革的成本分担机制

　　户籍制度改革目标的最终实现除了需要进行相关制度创新，逐步消除体制机制障碍外，还需要加大相关投入，解决户籍制度改革过程中的基本权利保障和城市公共服务供给的资金需要，即需要承担户籍制度改革的公共成本。显然，要合理消化这一巨额的改革成本，单纯依靠政府、企业还是农民都是难以承担的，为此要改革以户籍人口为依据的政府间财政转移支付制度，构建以城市实际承载人口为主要依据的政府间财政转移支付制度。在此基础上，还需要建立由政府、企业、社会等共同参与的多元化成本分担机制。中央政府要对支出压力较大、外部性较强、跨省农民工在城市定居意义重要的领域进行补助，即重点在公共卫生和计划生育、子女义务教育、就业扶持、社会保障等方面，加强对外来人口流入地区的补助，特别要加大对外来人口流入集中地区公租房等保障性住房建设的补助。省级政府则重点对省(市、区)内跨市县迁移的外来人口公共服务投入提供支持。具体可建立外来人口市民化专项基金，完成对外来人口聚集城市的财政转移支付。流入地城市政府主要承担农民工市民化过程中扩建城市所引致的功能设施、社会设施以及市政基础设施的投资成本，以及本辖区内农民工市民化的公共服务支出，重点负责廉租房等保障性住房建设的大部分投入。企业要基于“同工同酬、同工同时、同工同权”的原则，正视农民工正常的劳动合同、工资待遇、福利保障等基本权利，严格按照国家标准与行业要求，为农民工提供必要的劳动保护条件和职业病防治措施，改善农民工的工作环境，加强职工的技能培训素质提升，逐步增强农民工的市民化能力。外来人口个人要承担城市生活成本，提升个人能力素质成本，以及社会保障中需要个人承担的支出。同时，要加快转变观念，在保障自身在农村土地权益的前提下，积极盘活农村资产，参与政府对城市安居成本和社会保障的成本分担，尽可能减轻政府的压力。

　　(三)构建户籍制度改革的法制保障机制

　　户籍管理涉及社会秩序稳定和社会关系调整，是一项政策规范性很强的工作，需要有相关法律法规的支撑。国家层面一直以来缺乏户籍改革的规范性文件，仅有的几个指导性意见也缺乏实践可操作性，各地的户籍改革实践一直处于无法可依的状态，有些政策甚至与现有的法律法规相抵触。因此，当务之急是要制定一部与相协调的《户籍法》，为户籍制度改革顺利推进保驾护航。此外，还需要调整和改革现有的各项社会领域的法律法规，从根本上有效剥离户籍与福利。一是要调整完善《义务教育法》、《社会保障法》，以法律的形式保障城乡居民平等享受社会福利保障和接受义务教育的权利;二是修改《劳动法》、《土地法》，保障各类群体平等的劳动就业权和农民的土地财产权，逐步解决农业转移人口市民化过程中的土地问题;三是修改完善《选举法》，不仅要保障外来人口的选举和被选举权，更要依法保障农民群体的代表数量;四是要逐步清理中央和地方上不利于公民迁移自由、平等享有权利的法律法规和政策，为我国户籍制度改革的顺利进行提供强有力法律保障。