2019年湖南新修订食品小作坊和摊贩管理条例听证焦点解读

食品安全关系千家万户，特别是那些起点低、规模不大的小作坊、小餐馆和食品摊贩，与消费者的生活密切相关，安全风险也不小。对于小作坊、小餐馆要怎样监管?食杂店要不要纳入监管范围?小作坊食品是不是要贴特别标签?昨日上午，湖南省食品药品监督管理局就《湖南省食品生产加工小作坊小餐饮和食品摊贩管理条例(修订草案)》(以下简称《条例》)举行立法听证会，4大焦点问题引发听证代表热议。听证会上，17名代表提出近百条修改建议，食药监部门将把听证代表的建议进行汇总分析和吸纳，进一步开展调研，在今年年底前正式刷新该地方性法律规定。

　　听证焦点1：“小作坊小餐饮”如何认定?

　　很多长沙人都熟悉“巢??月饼”，这家作坊虽只有20多名员工，生产及营业面积也只有四五十平方米，但每年销售量惊人。可以说，“巢??月饼”的影响力和销售量不亚于许多食品加工企业。这样的食品加工机构是小作坊还是食品加工厂呢?

　　《条例》第三条对“食品小作坊”的界定是：从业人员较少、生产加工规模小、生产条件简单、有固定门店或加工场所的食品生产加工经营者。“小餐饮”是指有固定经营门店，从业人员较少、经营面积较小的餐饮服务经营者。

　　那么，“较少”到底是多少?“较小”又是多小?食品小作坊、小餐饮的具体认定标准，成了听证代表们争议的焦点之一。

　　听证代表、湖南湘军律师事务所律师王玮珏：如果仅以从业人员数量、门店营业面积来认定，那么一些在消费者中非常有影响力的小作坊，比大中型食品加工机构承担的食品安全责任更大，因此不能简单地以人员数量和营业面积来确定。

　　听证代表、湖南方照律师事务所律师曾德旺：各地经济发展程度不一，农村地区和城市地区也有不同。我建议，从事食品经营加工的商事主体，可以根据在工商登记注册时的主体性质，来决定申请为小作坊或小餐饮，还是食品加工厂或中大型餐馆。以个体工商户为主体注册的，则是小餐饮、小作坊;如果是以公司为主体进行登记，则视为食品加工企业或者中大型餐饮机构。

　　长沙市零售行业协会秘书长彭遥义：在界定时，要以食品加工经营机构中对食品安全有影响的指标来界定。例如，不管餐馆的经营面积是10平方米还是20平方米，但厨房的面积达到8平方米，就要作为小餐饮机构来监管。

　　听证焦点2：实行行政许可还是登记备案?

　　用什么样的方式管理小作坊、小餐饮和食品摊贩，听证代表们的分歧最明显。“国内其他省份，有的实行许可管理，有的是登记管理。正因为业态太复杂，我们希望找到一个平衡点，既服务好消费市场，又确保食品的安全，同时不过分增加企业负担。”湖南省食药监局政策法规处处长李文宗说。

　　对于小作坊、小餐饮的管理方式，《条例》提出“实行许可管理”，并明确相应的申请条件。例如小餐饮设立的条件，包括“有与经营规模相适应的固定门店，并与有毒、有害场所和其他污染源保持合理的距离”等。

　　听证代表、湖南省食品流通行业协会顾问甘应龙：安全第一，食品应当实行行政许可管理，将监管“关口”前移，变事后监管为事前事中监管，后续的监管也能更有效。

　　听证代表、长沙市劳动人事仲裁委员会仲裁员廖卫：在当前万众创新、全民创业的大环境下，食品行业作为一个与民生相关的行业，经营者需要有宽松的创业环境，没有必要进行行政许可，建议改为登记备案管理。

　　听证代表、永州市食药监局办公室主任吴军民：应该实行行政许可管理。在具体的食品安全监管中，小餐饮、小作坊的风险是比较高的。如果实行登记备案管理，会造成过程监管缺失，终端环节产生的危害和影响较难控制，监管压力也更大。

　　听证焦点3：校园周边食品摊贩如何监管?

　　在昨日的听证会上，来自长郡双语中学的学生杨斯依是特别列席的代表。“食品小摊贩是校园周边最多见、最让家长担心、最诱惑学生的食品经营形式，我们想听听中学生对这方面监管的意见和建议。”李文宗说。

　　杨斯依在听证会上提出建议，在《条例》中“食品摊贩经营区域规划”的规定中增加一条，即：设区的市城区幼儿园、中小学校校门外100米范围内道路两侧，县(市)城区幼儿园、中小学校校门外50米范围内道路两侧，不得划定为食品摊贩经营区域，并向社会公布。

　　而在《条例》中，只是明确食品摊贩应由当地政府划定地点和时段，办证登记经营，但在经营地段上并无明确的禁止内容。

　　提出这一建议前，杨斯依和她组织的学生调查团对长沙多所中小学周边小餐饮和食品摊贩经营状况进行了调查。以东塘附近的学校圈为例，他们发现雅礼实验中学校门口左右两侧常常有十多个食品流动摊贩在叫卖，售卖的多是油炸烧烤类的自制食品。而绝大多数摊主没有主动悬挂健康证等证件。

　　杨斯依：我们还在一所小学和一所中学进行了调查。统计显示，因为消费便利、价格低廉、口味香辣等原因，80%以上学生有在流动食品摊担上消费的经历。“建议增加校门口限制性禁止经营的规定，以保护中小学生的生命健康安全。”

　　听证焦点4：标签上是否标示“小作坊食品”?

　　小作坊出品的食品，是否要在其外包装上明显标示“小作坊食品”字样?这一问题引发了听证代表关于食品是否应标明“出身”的争议。

　　《条例》第十九条对于小作坊产品的标签标识规定，小作坊生产的预包装食品应当符合预包装食品标签标识相关规定，并明显标示“小作坊食品”字样。而如果是散装食品，则应在容器、外包装上清晰标明食品的名称、生产日期等要素。

　　对于这一规定，有听证代表提出了自己的质疑。而大多数听证代表认为，应该张贴相应的标签。

　　曾德旺：一直以来，消费者把“小作坊”与脏乱差、假劣划等号。如果标示“小作坊食品”的话，就会误导消费者，影响产品销售，不利于小作坊的发展。

　　王玮珏：消费者有权按照自己的意愿选择购买的商品，包装上明显标示“小作坊食品”字样，消费者将一目了然，这也是对消费者知情权的维护。从食品生产经营企业的形态来看，食品生产企业会有许多与小作坊生产经营同类食品，但食品生产企业对生产食品的投入，必定比小作坊高很多。如果在消费市场无法让终端购买者明显区分，这对食品企业来说并不公平。

　　相关建议：提高对违法者的处罚力度

　　在听证会上，听证代表普遍认为，《条例》对于小作坊、小餐饮违法责罚的力度偏轻。

　　听证代表、开福区食药监局法规科科长喻瑶：《条例》在法律责任的确定上，处罚力度太小，达不到威慑的作用。以无证生产经营为例，《条例》规定处一千元以上一万元以下的罚款，最高罚款为两万元。而“史上最严”的新版《食品安全法》，加大了处罚力度，起点为五万元。“建议将处罚力度适当加大。”

　　经营者从业前应培训考核

　　新的《食品安全法》强调食品生产经营者作为第一责任人的职责。但是，食品生产经营者知道自己从事这一行应当肩负的主体责任吗?

　　湖南省质监局食品生产监管处副处长熊晓?：建议建立小作坊、小餐饮和食品摊贩经营者从业前的培训考核机制，让从业者明白从事食品行业有哪些要求，违法违纪会受到哪些惩罚。经过培训考核合格的，才能申请相关经营资质，进入这一行业。