2019年不动产土地登记制度解读

随着我国城市化进程日益加快，房地产市场的持续升温，房屋、土地等不动产登记已成为城市建设和发展的重要活动，而由此也引发了大量诸如“一房二卖”、“虚假登记”等侵犯他人合法权益的法律问题。我国《物权法》出台作为一部规范财产关系，保护权利人权益的重要法律，但在对不动产制度登记机关的混乱、程序不统一、审查制度不健全和赔偿责任机制不完备等问题采取回避或者是模糊的规定的态度，我国不动产登记制度，也面临前所未有的在立法、行政、司法领域均面临众多挑战和新的难题。本文综合各国的不动产登记制度经验，总结分析了我国目前不动产登记制度过程中存在的问题，提出自己一些比较浅的建议和看法，对不动产登记行政确认行为的认识，登记机构对民事主体支配和处分不动产的私权不能过度干预，登记机关的统一和登记程序的设计应以合法合理、高效便民为原则。不动产登记审查制度在不动产登记制度中最大限度地防止登记权利与真实权利的不一致，充分保证了交易安全，确定公信力。关于不动产登记机构的赔偿责任，应认定为行政赔偿，以违法原则为归责原则，在错误登记的救济方面，国家可以投保行业责任险。不动产登记基础理论深厚复杂，且涉及多个部门法，交叉性和综合性较强，制定一部基础理论科学，体系完整、程序设缜密合理、具有可操作性且适合我国实际情况的不动产登记法尚需艰苦的努力。

　　一、不动产登记的涵义与效力

　　(一)不动产登记的涵义

　　不动产登记是指土地及其它定着物之所有权和他物权的取得、丧失与变更，依法定程序记载于有关专职机关掌管的专门薄册上。

　　不动产登记是不动产物权变动的公示形式，是不动产物权本质和现实生活的客观要求。不动产登记不动产物权的支配性以一定的方式加以公示，让人们得知不动产上的物权类型，有利于明晰不动产的现实状况，维护交易安全，达到“静态秩序，动态安全”的目的。

　　(二)不动产登记的效力

　　不动产登记效力的基础是登记当事人的意思表示，包括当事人的登记申请及其他补充、变更登记的意思表示、登记机关进行登记所必需的意思表示。可见，意思表示具有综合构成性，登记效力的发生离不开申请人和登记机关双方的意思表示。从登记所产生的效力来看，登记行为产生的是私法上的效果。利害关系人通过查阅有关簿册，相信簿册上所记载的内容而进行交易。虽然登记具有统一的效力，但只是登记机关对符合法律要件的申请进行审查并记载的义务行为，不是行政特权行为。

　　二、我国不动产登记效力的立法简析

　　根据我国的立法规定，不动产物权的取得、消灭和变更，非经登记，不能产生法律效力。依《担保法》第41条规定，抵押合同至登记之日起生效。建设部《关于城市房屋产权产籍管理暂行办法》第18条规定：凡未按照本办法申请并办理房屋产权登记的，其房屋产权的取得、转移、变更和他项权利的设定均为无效。

　　《物权法》第9条第1款规定：不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力;未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。“《物权法》规定的不动产物权类型除所有权本身之外，还有土地承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权、地役权以及抵押权等六类。其中采登记要件主义的包括建设用地使用权、不动产抵押权等;采登记对抗(对抗善意第三人)主义的包括土地承包经营权、地役权等。“新的《物权法》所建立的这种不动产登记效力模式，基本上维持了我国现有法律在不动产物权登记方面的规定。比如：《中华人民共和国土地管理法》第11、12条，《中华人民共和国担保法》第41、42条，《城镇国有土地受益权出让和转让暂行条例》第16条、第25条第1款均明确规定了城市房地产(不动产)物权变动实行登记要件主义，但《担保法》第36条以及《合同法》第286条规定的法定抵押权，均不以登记为必要条件”。[①]3

　　综上所述，当前我国《物权法》所采纳的登记要件主义不仅维持了现行法律关于不动产物权登记的现状，保持了制度的连续性，而且采取登记要件更能够满足物权法体系化的要求，能够与其他制度达成最大限度的协调。同时，也相应的规定了不动产登记要件主义适用的例外情形，使不动产登记更具有灵活性、多样性，有利于更好的保障交易安全，维护当事人的合法权益。

　　《物权法》对我国不动产登记制度基本框架的规定是科学合理的，但由于相应配套的法律法规尚未出台，目前在实践中我国不动产登记制度尚有许多不尽人意的地方。业内人士将在下文就我国不动产登记制度存在的问题进行分析，并提出完善建议。

　　三、我国现行不动产物权登记制度的缺陷

　　20世纪90年代的不动产登记是政府部门的行政管理手段，法律明确规定不动产登记不是不动产物权变动的公示手段，这种登记与民法上的不动产物权的变动没有法律上的联系。

　　后来，相关立法出台，对此予以纠正，但有关不动产登记的法律规定还零散，登记程序不完备，多个登记机关、多头登记，登记机关具有行政管理性。“例如：《担保法》第四十二条、第四十三条规定，涉及到的登记机关有：有土地管理部门、林木主管部门，工商行政管理部门、县级以上地方人民政府规定的部门及公证部门。还有其他法律法规对登记机关进行了规定。这些法律法规对登记只作出了行政效力的规定，只能满足计划经济体制下对不动产行政管理的需要。现有的制度不能保护权利人对未来物权的请求权，或者说，权利人主张未来物权请求权缺乏法律基础。作为政府部门的登记机关，对不动产登记只能以行政法为依据行使管理职能，不能按物权公示原则的要求来服务市场，保证交易秩序和安全”。[②]

　　《物权法》虽然对不动产登记有了初步的规定，但多为原则性的、指导性的规范，具体的可操作性不强。由于没有颁布专门的不动产登记法，有关不动产物权登记的规定主要散见于各项单行民事法律法规及一些司法解释。目前，我国不动产物权登记存在的问题主要有：

　　(一)不动产登记的法律规定不统一

　　目前不动产登记制度不但散乱而且内容多有矛盾，大量法律的内容仍然实际沿用计划经济的要求制定，便于行政管理，却无法促进不动产的交易。如：全国人大及其常委会制定的《中华人民共和国房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》及国家土地管理局颁行的《土地登记规则》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等，政出多门，造成不动产登记管理混乱，给当事人带来了极大的不便。

　　(二)没有设立统一的不动产登记机关

　　在当前的不动产登记机构中，中央各部门和地方各部门都具有自己管理不动产登记的领域，体系庞杂，不动产物权变动，当事人要到多个部门登记才能完成。分散的登记机关使当事人及利害关系人查阅信息存在困难，各登记机关为了部门利益，要么争相登记，要么不愿登记，出现重形式轻审查的现象。

　　(三)未具体规定不动产登记错误的赔偿标准

　　我国目前的法律法规中缺乏关于因不动产登记机关的过错导致当事人的合法权益收到损害时的赔偿的具体规定，从而在实践中造成了不动产登记机关的权利和义务被割裂的畸形现象。登记机关对于登记有收费的权利，而且对收费有一套完善的标准。而对因登记错误而造成损失的赔偿问题却尚无一明确的标准，仅在《物权法》中笼统的规定了应该赔偿的原则。由于没有明确的标准，法院在审理时必然会有相当大的困难，各方当事人也很难就赔偿的标的额达成一致。这也使得不动产登记机关的缺乏责任感，难以及认真履行不动产登记的义务，进而影响了不动产登记的公信力。

　　(四)不动产登记的法律制度涵盖面不够宽

　　长期以来由于受计划经济的影响，有些不动产现在还尚未进入市场得以流通，更不用说归于不动产登记的范畴，如《中华人民共和国铁路法》规定的国家铁路、地方铁路、专用铁路、铁路专用线，《中华人民共和国电力法》规定的电网，还有管道、有线通讯网络等等，由于在计划经济时代拥有上述不动产的均为国家，上述产业也属于国家垄断企业所经营，不存在市场竞争和交易问题。然而在当前新的市场经济模式下，特别是加入WTO以后，我国许多原本属于国家专营的行业被迫向市场开放。这些领域内的不动产必然将有条件的进入市场，成为交易的对象，因此对这些不动产在市场经济条件下如何登记，由哪个部门登记，急需国家出台响应的法律法规对其规制。

　　四、我国不动产物权登记制度立法完善的建议

　　由此可见，我国不动产物权登记制度无法满足不动产市场的发展对登记职能的要求，业内人士以为，可以从以下几个方面对我国不动产物权登记制度加以完善：

　　(一)制定《不动产登记法》

　　实践中有一些涉及不动产登记的部门按照不同的管理体制，对土地、房屋、林木等各项不动产，分别制定了只具部门规章意义的登记规则。这些规则不但零散，而且法律层级低效力不足。《担保法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》虽然都是由全国人民代表大会常务委员会审议并通过的，但有许多涉及不动产登记的事项规定不一致。司法解释虽作了变通规定，但只是权宜之计，不能从根本上解决不动产物权登记的法律适用问题。因此，应以《物权法》为基本根据，对不动产物权登记统一作出规定，制定《不动产登记法》。

　　(二)确定统一的不动产登记机关

　　不动产物权登记，是维系现代财产秩序非常重要的一环，具有技术性、专业性的特点，只有由专门机关专司其职，才能收到事半功倍的效果。因此建议设立专门的不动产物权登记机关，统一管辖不动产物权登记工作。将现有的分散于各部门间的相关不动产登记机构进行科学有效的整合，建立一统一高效的专业化的登记部门。以利于当事人对相关不动产登记信息的查询，能够更好的保护不动产交易的安全。

　　(三)明确规定不动产登记错误赔偿标准

　　《物权法》第二十条第二款虽然规定了不动产登记机构因登记错误给当事人造成的损害负有赔偿责任，但是该条款过于粗糙，对于登记机构在什么样的情况下，应负什么样的责任，以及赔偿的程序等等，都未作明确规定。

　　业内人士认为，应当明确的规定登记机关承担赔偿责任的情形，具体如下：登记机关由登记错误、遗漏的行为;违背登记程序，如：不公告或违背公告登记期限、无故拒绝当事人查阅登记簿册的申请、拒绝变更登记等行为;登记官员与他人互相勾结、恶意串通，给当事人造成损害的。

　　同时，国家相关部门或登记机关自身应设立登记赔偿备用基金。登记基金的来源应考虑：在不动产登记的业务中，如在登记、查询、使用不动产登记资料过程中由不动产登记机关根据一定的测算标准对登记人和使用人收取一定的费用，纳入不动产登记赔偿基金;登记机关可以向保险公司投保，设立责任保险;登记机关可以依法设立行政追偿权，以保证有足够的赔偿基金。

　　(四)扩大不动产登记制度的适用范围

　　为了充分利用资源，充分发挥财产的效用，吸收更多的主体利用资源，在一物之上可以设立更多的物权种类。物权种类的增加，在一定程度上表明对财产占有和支配的主体越来越多元化。

　　随着物权制度的发展，必然会形成在土地之上有越来越多的物权将会设立的情况，但从登记制度角度讲，应当建立以土地登记为中心的登记制度。现在的不动产登记的核心，也就是土地的登记问题。各种权利实际上都是在土地之上形成的，围绕着土地使用权而展开的，所以建立以土地登记为中心的登记制度，是十分必要的。

　　参考文献

　　梁慧星.中国物权法建议草案建议稿??条文、说明、理由与参考立法例.社会科学文献出版社，2000

　　谭启平.完善我国房地产登记制度的实证思考.西南政法大学学报，2004(04)

　　[3]胡志刚.我国不动产登记制度的现状及缺陷.中国房地产，2006(02)

　　[4]陈历幸.论不动产登记制度和不动产物权变动模式的关联与协调.华东政法学院学报，2003(02)

　　[5]季秀平.物权立法中七个疑难问题之我见.河北法学，2006(01)

　　[6]张家勇.不动产物权登记效力模式之探究??兼评《中华人民共和国物权法(草案)》的相关规定.法商研究，2006(05)

　　[7]王胜明.物权法制定过程中的几个重要问题.法学杂志，2006(01)